王思斌:转型中的中国社会救助制度之发展

选择字号:   本文共阅读 2523 次 更新时间:2007-06-07 00:28:52

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王思斌  

  

  这些思想不但影响着民众,作为文化也影响着现代政府中的某些工作人员。我们会发现一些地方会以个人责任对待接受救助的低收入群体,比如在甄别申请最低生活保障者时,会自觉不觉地运用歧视的语言和做法,思想中总有申请者可能"骗保"的潜意识。一些工作人员眼睛盯着的是享受低保者与其身份不相称的消费行为。在流浪儿童的救助保护方面,一些工作人员比较强调儿童的消极行为,同时也使用自认为是适当的、但往往是不当的行为对待他们。

  当然,我们不能说救助工作人员不可以注视救助对象的消极行为。但是,根深蒂固的负面观念可能会妨碍救助对象应得到的帮助和支持。从城市最低生活保障制度、流浪生活无着人员救助管理制度实施至今,工作人员(包括基层行政人员和社区居委会人员)中持贫困的个人责任观和贫困耻辱观者也并非个别,这自然不利于社会救助工作的开展。

  3.救助对象方面的问题

  在社会救助制度中,救助对象既是社会弱者又是权利拥有者。作为弱者,一方面,他们中的大多数只能通过求助、通过政策执行者的调查和甄别来获得救助;另一方面,他们又是享受救助福利的权利人。当然,从弱者向权利拥有者的过渡并不是所有人都能做得到的,这与社会救助政策的宣传和社会知晓程度有关。

  在这方面,有两种情况阻碍了社会救助制度的实施。一方面,是救助对象对社会救济政策的不了解,他们不知道如何获得救助,也不清楚救助者的权利。这方面知识的缺乏可能会使他们丢失获得救助的机会而得不到应有的救助。在这方面政府和一些政府工作人员也是有责任的,一些政府工作人员出于贫困的个人责任观而追求救助最小化,似乎慷慨的救助是在浪费纳税人的钱财,是一种不公平,因此,减少和拒绝提供救济。另一方面,在居民中确实存在由于各种原因不具备救助条件而获取救助者。一些人无视自己对困境的责任,而将全部责任简单归于政府,对社会救助这一公共资源有占有欲望,于是,在一些地方出现"骗保"、"骗旅游车费"的现象。尽管第二种情况是少数,但是,它还是削减着社会救助的实际效果,并可能对社会救助制度的确立产生不利影响。

  

  四、社会救助制度的完善

  

  如上所述,近几年来大陆地区的社会救助制度得到了较快发展,但是,以往救助制度的"经验"和传统的救助意识形态还在发挥作用。在这一过程中",传统"作为一种力量起着不容忽视的作用,而传统的社会结构要素——政府间关系、国家与社会的关系也对新制度的实施产生着重要影响。

  似乎,具有现代意义的、以人为本的社会救助制度是"嵌入"于大陆的社会结构之中的。实际上,新的社会救助制度是我国目前的具体国情发展的必然结果。从社会进步、经济社会协调发展及构建和谐社会的目标来看,新的社会救助制度的完善也是一种合乎逻辑、合乎情理的必然要求。社会救助制度的完善是一个复杂的社会过程,要完善这一制度,至少需从如下几个方面着手。

  1.建立农村最低生活保障制度

  现在,大陆地区在城市普遍建立了最低生活保障制度,也取得了比较明显的成效。城市最低生活保障制度主要解决的是因产业结构调整、职工失业而造成的城市户籍人口的贫困问题。然而,从城乡协调发展的角度出发,建立面对更加贫困、规模更大的农村贫困人口的最低生活保障制度也是必要的。这不仅能使农村贫困人口共享社会进步的成果,改善他们的基本生活,而且可以减少外出流浪等社会现象的发生,也有利于促进城乡协调发展。由于大陆农村情况复杂,各地差别较大,所以,建立农村最低生活保障制度会比较困难。但已有的经验表明,建立与当地经济社会发展水平相适应的农村最低生活保障制度也是做得到的。在这方面,政府应该给予支持[6].

  2.进行总体的制度化安排

  社会救助制度属于政府的总体性的制度安排,即这一制度的实施会涉及到不同部门,这样,各级政府之间、政府各部门之间的协调状况就会影响社会救助制度的施行。不同层级政府、不同地区政府在共担责任时难免会发生利益上的博弈,而社会救助需要政府之间、政府各部门之间更多的协调及合作。实际上,就是在社区中处理社会救助事务时也存在着部门之间的不协调。比如在城市的街道办事处层次,失业身份的确认是在劳动和社会保障系统的社会保障所,低收入家庭的救助是民政系统的任务,而居民委员会在"家庭调查"中发挥着重要作用,失业人员再就业培训也由社会保障所(再就业培训中心)负责。显然,与社会救助相关的事务被不同的权力部门分割,不利于社会救助的有效开展。看来,社会救助制度的进一步完善需要建立更适宜的财政支付体系,建立更有利于社会救助的政策执行系统和福利传输系统[7](P83-86),这就要求对社会救助制度进行总体的制度化安排。

  3.发挥民间组织与民间力量的救助作用

  一般说来,社会救助的具体实施需要民间组织的参与。在与市场经济体制相适应的现代社会结构中,民间组织的发展及其在提供公共服务、社区服务方面发挥作用是必然的。改革开放以来,大陆地区民间组织得到了一定程度的发展,它们在环境保护、打工人员服务方面正在发挥着积极作用。但是总体而言,服务性民间机构的发展还相当滞后。政府期待公共事业单位向服务性组织的转型,但这种转型相当缓慢。具体而言,一方面,政府期望公共事业单位向公共服务、社会服务转型,但公共事业单位对政府有很强的依赖性,并且公共事业单位工作人员在相当大的程度上已被行政化而缺乏有效的公共服务、社会服务的能力。

  于是,通过公共事业单位转型来发展民间组织还有待时日。另一方面,大陆的社会服务机构也不发达,这与政府对服务型民间机构的支持不力有关。政府已经宣称发展服务型民间机构,在一些有关社会救助的文件中也载明要发挥民间组织、甚至国际组织的作用,但是,由于政府对民间服务机构的经费支持不足,而大陆的基金会又不发达,于是,民间社会服务机构的成长缓慢,这对有效地实施社会救助十分不利。政府应该支持有素质的、有承担能力的民间社会服务机构的发展。国际经验已经表明,有资质的、专业的民办社会服务机构的服务,比政府直接提供救助服务更加有效。

  4.对社会工作的理念与方法的接纳

  从英国的《济贫法》开始,社会救助就与社会工作结下了不解之缘。社会工作对于社会救助的意义在于它的价值观和科学方法。坚持社会工作的价值观,运用社会工作方法能够更加贴近救助对象,了解其需要并为其服务,从而取得更好的救助效果。以往政府部门的救助工作既从服务角度着眼,更立足于管理。而现代社会救助工作则更强调以人为本、更强调服务,所以,社会工作的理念与方法对更好地开展社会救助就更具有意义,一些地区流浪儿童救助保护工作的经验证明了这一点。大陆地区的社会救助工作不论在社会行政方面,还是在具体服务方面,都应该进一步吸收社会工作的方法[8],政府部门也应意识到这一点。在这方面,对社会救助人员进行社会工作培训也是十分必要的。

  5.走向发展型的社会救助政策

  社会救助在本质上是临时的救济,它比较强调给予。然而,当受助对象的问题并不是迅速可以解决进而需要相对持续的救助时,将发展因素纳入救助就是应该和必需的。比如对城市因失业而使家庭陷入贫困的人来说,救助与促进就业应该是紧密联系的。这样,在救助中加入促进其能力发展的内容,对于帮助其走出困境就更加有效。实际上,就是在其他群体(比如流浪儿童)的救助中,用发展的眼光来看待和实施救助也是十分有益的。因此,这就需要有发展型的社会救助政策。发展型社会政策是社会福利在国际上盛行新自由主义思潮情况下的适应性调整,它有着广阔的发展空间,我国的社会救助制度也应该从中汲取营养。

  

  参考文献:

  [1]阿兰。图雷纳。20世纪的社会转型[A].中国社会科学杂志社。社会转型:多文化、多民族社会[C].北京:社会科学文献出版社,2000.

  [2]迈克尔。希尔。理解社会政策[M].北京:商务印书馆,2003.

  [3]时正新。中国社会救助体系研究[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

  [4]蔡勤禹。国家、社会与弱势群体[M].天津:天津人民出版社,2003.

  [5]蔡汉贤。社会立法析评[M].台北:中国社会行政学会,2000.

  [6]王思斌。社会政策视角下的城乡协调发展与和谐社会建设[J ].河北学刊,2006,(1):76-80.

  [7]N.Gilbert ,P.Terrell .社会福利政策导论[M].上海:华东理工大学出版社,2003.

  [8]王思斌。流浪儿童救助保护的能力建设[J ].中国青年政治学院学报,2005,(6):19-24.

  

  来源:《文史哲》2007年第1期

  王思斌(1949-),男,河北泊头人,北京大学社会学系教授,博士研究生导师,主要研究组织社会学、社会政策与社会保障、社会工作教育。

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