王建学 张明:论海南自贸港法规的备案审查

选择字号:   本文共阅读 119 次 更新时间:2022-10-03 01:06:24

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王建学   张明  
基于党中央要求“赋予海南更大改革自主权”“给予充分法律授权”的精神,全国人大常委会以法律的形式作出专门性授权,赋予海南以创制性立法及变通权,由此,就需要对《立法法》第9条进行及时的修改和补充,从而承认、规范和限制海南自贸港法规制定权。

  

   最后,明确海南自贸港法规的报请批准程序。《海南自由贸易港法》对报批事项的刻意留白,既是自贸港建设的必然选择,也是其自身法律定位的局限所在。目前关于报请批准的法规类型中,仅有设区的市明确规定了批准审查的标准、时限和程序,即省级人大常委会对报请批准的法规进行合法性审查,无抵触事由的应在4个月内予以批准,审查过程中发现与宪法、法律、行政法规或本省、自治区的地方性法规相抵触的,可以不予批准、退回修改或直接修改。[34]如此境况,海南自贸港法规是否会因规范不详备从而遭遇自治法规的困境,甚至为了避免报请批准不被通过而不敢就相关事项进行立法?有学者认为前述担忧并无必要,其理由在于,海南自贸港法规依托于单独、有针对性的《海南自由贸易港法》,不同于各民族自治地方共用的《民族区域自治法》,这种“‘不混道’的做法使得海南自贸港法规获得批准的几率无限增大”。[35]但笔者认为,实践无虞并不能替代规范需求,《立法法》需要适时补充海南自贸港法规报请批准的相关事项,明确批准的标准、时限和程序等内容。

  

   (二)细化海南自贸港法规审查的工作机制

  

   在备案审查工作机制层面,必须厘清备案审查的基本要求、审查方式和审查标准,统筹考量“备案”“审查”和“救济”三个子环节。

  

   首先,备案是审查的前提和基础。备案审查工作长期面临着“全覆盖”的审查要求与制度能力建设不足的矛盾,海南自贸港法规变通性强、颁布速度快、立法数量多的特性,决定了其更契合和需要统一化的备案审查信息平台的搭建。自2016年以来,全国人大常委会持续推进备案审查信息平台的建设,先在中央层面搭建备审信息平台,后向下延伸推动地方信息平台建设,以形成互联互通的备案审查格局,编织备案审查制度的严密法网。借助数字化的信息平台,更有利于海南自贸港法规及时审批、报送备案、信息公开。但是,“由于纸质文件仍然是法规、司法解释的重要载体,也是国家机关公文的主要形式”,[36]纸质化的报备存档程序也不应废弃,而是可以作为数字化信息平台的辅助、代表地方法规“标准文本”[37]的公布。

  

   其次,审查是备案的逻辑延伸。法规审查环节主要处理由哪一主体,依据怎样的方式和审查标准,对规范性文件开展审查的问题。海南自贸港法规需要报送全国人大常委会和国务院备案,涉及法律或行政法规保留事项的则需事前审查经批准后生效,其他情况下由全国人大常委会以事后的主动审查方式展开审查。在备案审查标准方面,存在有合宪性标准、政治性标准、合法性标准及适当性标准。具体的备案审查实践中,“应当遵循‘先合法性审查、再合宪性审查、最后适当性审查’的阶层性审查次序”,[38]但政治性标准的审查也不容忽略。一般而言,政治性标准虽未在备案审查工作报告中明确提出,但其隐含在法工委的审查实践中,“旨在确保依‘法’治国抑或依政策治国”。[39]政治性审查要求规范性文件的内容同党中央的方针政策、决策部署和重大改革方向保持一致,建设海南自贸港是新时期党中央的重大战略决策,海南自贸港法规是基于改革探索需要而创设的地方立法变通形态,政治性标准是海南自贸港法规的立身之本,若有违政治性标准的审查,自贸港法规也丧失了存在的制度空间。

  

   最后,救济是备案审查的制度保障。“我国备案审查工作目前已经被全面激活”,[40]备审报告和典型案例的公布也引起理论界和实务界的广泛关注,但备案审查结论存疑或法规未获批准时救济机制的缺失,可能影响备案审查效果的实现。特别是涉及法律或行政法规保留事项的海南自贸港法规,如果已经启动了报请批准程序,全国人大常委会或国务院应在何种期限内予以审批,未获批准时又有何种救济手段,这些问题都亟需解答。海南自贸港建设是久久为功之大计,海南自贸港法规更是在可承受的减损国家法制统一的成本范围内,通过立法变通权的行使对全国性的法律制度予以突破。在可预见的未来里,海南自贸港法规的数量将愈发增多、海南自贸港势必在特定领域与全国性的法律制度形成较大差别,对海南自贸港法规的规范审查既需全面又需慎重。因此,为避免因备案审查结论存疑或是法规未获批准,从而导致地方立法积极性减弱,甚至致使公众质疑备案审查制度的正当性,备案审查工作也应加强制度能力建设。一方面,强化备案审查的说理论证,“完善预防机制降低存疑风险”。[41]另一方面,慎重对待批准审查流程,完善批准审查的制度机制。

  

   (三)改良全国人大常委会的备案审查实践

  

   从实践层面来看,全国人大常委会法工委理应区分海南自贸港法规、浦东新区法规、经济特区法规和地方性法规等不同的立法形态,在备案审查实践和备审年报中亦应单独提及海南自贸港法规和浦东新区法规的备案审查信息。

  

   首先,及时公布海南自贸港法规的备审信息具有法理正当性和实践必要性。海南自贸港法规在备案审查工作中的“隐名”处理,虽然在实质上也具有着维护国家法制统一、提高地方立法质量的作用,但有关自贸港法规备案审查实践的透明度缺失,可能会使公众质疑海南自贸港法规的备案审查工作是否实际运行。因此,适时公开自贸港法规的备案审查信息,既是法律层面的要求,也是现实层面的需要。此外,若从备审年报的角度来看,海南自贸港法规具有自身独特的制度定位和变通权限,并不适宜在备案审查工作报告中“混入”经济特区法规或是地方性法规的类别之中。

  

   其次,伴随海南自贸港建设进程的加快以及海南自贸港法规数量的增加,不仅有必要公开海南自贸港法规的备案审查信息,在备案审查工作报告中单独列举,更有必要专门提及本备审年度接收海南自贸港法规报送备案和报请批准的情况。此种举措的优点在于:一方面,可以表明自全国人大常委会作出授权以来,有关自贸港法规的备案审查工作其实在持续性地开展,消除公众对自贸港法规备案审查情况的质疑;另一方面,通过介绍其报送备案和报请批准情况,报告法工委在备案审查过程中是否发现自贸港法规存在合宪性、合法性或适当性等问题,以及相关的与制定机关沟通、督促解决等后继处理情况,可以彰显全国人大常委会对地方立法变通权的实质性监督。

  

   最后,备案审查工作近年来逐渐“浮出水面”,备案审查工作报告也逐渐“形成惯例和制度,未来将继续坚持下去”。[42]但作为年度性的备案审查工作报告其实具有极大的局限性,诸多备案审查信息并不能及时公开,只能等到年度总结时才予以公布。而反观海南自贸港法规,其颁布数量之多、制定速度之快,更适合随时公开其报送备案和报请批准的情况。因此,在海南省层面,应当在制定或公布自贸港法规的同时,及时说明是否依照法定程序进行报送备案或报请批准。在全国人大常委会层面,常委会办公厅在接收报送备案的文件后,也应当及时整理已报备的法规名称、公布时间和立法事项等信息,并适时向公众公开接收报送备案的情况,而非局限于每年的备案审查年度报告。此外,应当在审查实践中形成惯例,经过批准审查的自贸港法规需要在制定机关公告中和法规题头下注明批准主体及批准时间等重要信息。

  

   五、结语

  

   海南自贸港法规是基于改革目的而作出的立法授权,在允许海南省人大及其常委会运用立法变通权对法律、行政法规作出变通规定的同时,理应在全国人大常委会法工委备案审查工作报告中有所体现,以彰显全国人大常委会对立法变通权的持续性监督。在海南自贸港的未来发展中,其将因制度和政策优势形成对外开放的新高地,也将在贸易、投资、金融等诸多领域与全国性的法律制度形成明显差异。为约束海南自贸港法规变通权的行使,消解由此带来的区域性法制差异,必须通过良好的备案审查来平衡其与国家法制统一的关系。备案审查可以作为沟通社会主义法制统一与地方立法变通之间的桥梁,消解两者之间形成的内在张力,有助于在最小化减损法制统一的基础上“实现自由贸易港制度的顶层设计法治化”。[43]

  

   近年来,我国的法规类型日益庞杂,法规谱系逐渐壮大,监察法规、海南自贸港法规和上海浦东新区法规等新的法规形态不断涌现。特别是全国人大及其常委会对特定地方的立法授权,在使立法变通权限不断多样化的同时,还出现了以“特定地名+立法事项”为名称的法规类型,使授权性地方立法日益具有明显的个别化和碎片化倾向。值得思考的是,在对地方的立法赋权呈现出积极态势的情况下,在未来进一步深化改革开放过程中,是否会基于改革探索的需求而出现其他形式的地方立法变通权,或是我国其他自贸区是否会升级为自贸港而需要单独的授权立法?如何将其立法机制和相应的备案审查机制妥当地安置在中国特色社会主义法治体系之中?

  

   前述问题均须在未来《立法法》修改过程中予以统筹考量。根据《全国人大常委会2022年度立法工作计划》,《立法法》的修改业已提上议程,[44]关于各类法规类型和不同形式的地方立法变通权的合理安置,是此次《立法法》修改过程中必须直面和解决的现实问题。其实,整体分析既有的立法变通机制,其核心要素都围绕着“改革”而展开。对于今后可能出现的此类地方立法变通权,有必要在《立法法》中予以专章规定。一方面,可以借此减少地方立法的个殊性现象,更好平衡与社会主义法制统一原则的关系。另一方面,可以借助原则性的规定统筹考量今后出现的新的立法变通形式,避免因一事一授权而造成立法资源浪费。

  

   注释:

   [1] 习近平:《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》,载《人民日报》2018年4月14日,第2版。

   [2] 中共中央党史和文献研究院:《十九大以来重要文献选编(上)》,中央文献出版社2019年版,第872页。

   [3] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》,中国民主法制出版社2020年版,第26页。

   [4] 在《海南自由贸易港法》通过的当天,全国人大常委会以决定的形式授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第5号,第1048页。

   [5] 有学者从央地关系的视角分析,认为我国自贸区法律制度的推行受到中央和地方管理权限,特别是法律权限的限制。参见叶洋恋:《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设:困境、障碍和完善进路》,载《河北法学》2021年第4期,第120页。

   [6] 臧昊、梁亚荣:《论海南自由贸易港立法权的创设》,载《海南大学学报(人文社会科学版)》2021年第5期,第167页。

[7] 说明变通理由的要求是《海南自由贸易港法》(二审稿)所增加,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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