陈明辉:新中国国家机构体系的生成 1927-1954

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2022-10-03 00:50:09

进入专题: 新中国国家机构体系   人民代表大会制   民主集中制   议行合一   权力分工  

陈明辉  

  

   (四)中央机关与地方机关的关系:从“绝对服从”到“两个积极性”

  

   民主集中制不仅仅是国家机构横向关系的原则,同时也是处理国家机构纵向关系的原则。列宁曾以民主集中制反对联邦制和分权制:“马克思主义者是绝不会主张实行任何联邦制原则,也不会主张实行任何分权制的。中央集权制的大国是从中世纪的分散状态向将来全世界社会主义的统一迈出的巨大的历史性的一步,除了通过这样的国家(同资本主义紧密相联的)外,没有也不可能有别的通向社会主义的道路。然而,决不能忘记,我们维护集中制只是维护民主集中制。”列宁反对联邦制和分权制的原因是集权制是实现全世界社会主义统一的必要步骤,但列宁同时也强调民主集中制并不是彻底的中央集权,还必须要讲民主。那么,在央地关系维度,民主集中制的民主体现在哪里呢?列宁在另一处做了回答:“真正民主意义上的集中制的前提……就是不仅使地方的特点,而且使地方的首创性、主动精神和各种各样达到总目标的道路、方式和方法,都能充分顺利地发展”。按照列宁的说法,真正的民主集中制必须在维护中央统一领导的同时激发地方的首创性和主动精神。然而,1918年苏俄宪法采纳的是下级服从上级的中央集权制。但自1924年苏联宪法开始,随着各加盟共和国的加入,苏联在央地关系的处理上迅速转向联邦制。

  

   中国共产党领导的苏维埃政权仿照的是1918年苏俄宪法的中央集权制。虽然地方各级政府均由地方苏维埃选举产生,但苏维埃政府系统实行的是严格的下级服从上级的原则。1931年《苏维埃地方政府的暂行组织条例》第62条规定地方苏维埃政府的工作包括“执行上级苏维埃政府的命令、指令、训令、法令、决议等等”“指示下级苏维埃政府的工作,并对上级苏维埃政府作报告”。1933年的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》对于上下级政府的关系规定得更为直白。该草案第95条:“区及县属市的各部,直隶于县的各部;县及省属市的各部,直隶于省的各部;省及中央直属市的各部,直属于中央的各部;成为直的组织系统,下级绝对服从上级。”在上下级司法机关之间,苏维埃政权也是实行上下级绝对服从原则。1933年的《中央司法人民委员部命令第十四号——对裁判机关工作的指示》:“建立上下级的系统组织,下级要绝对服从上级的命令和指示,接到上级的命令和指示之后,一定要召集裁判委员会及全体工作人员会议来讨论具体的执行办法,按照上级的指示彻底的去执行。”

  

   陕甘宁边区政府时期的政权组织体系不再提上下级的绝对服从,开始注重激发地方的首创性和主动精神。按照1941年《陕甘宁边区各级参议会组织条例》的规定,县乡级参议会基本上属于自治机关,其职权范围主要集中在执行议决和执行本行政区域内的地方性事务,并不负责执行上级参议院或上级政府的决议或命令。该条例甚至赋予县参议会“创制与复决本县(市)单行法规”的权力。与土地革命时期的苏维埃政权相比,陕甘宁边区政府在上下级关系方面更倾向于地方分权。

  

   1949年《共同纲领》回归民主集中制的本意,立下既要维护国家统一和中央权威又要激发地方活力的基调。第15条确立了民主集中制原则:“各级政权机关一律实行民主集中制。”第16条对央地关系作出了进一步规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”但规范层面的回归并没有立即带来制度层面的跟进。由于人民代表大会制度尚未建立,这一时期成立的各级政府基本实行下级服从上级的中央集权制。省、市、县、区人民政府不是由同级人民代表会议产生,而是由上级人民政府或上级军事管制机关任命,省、市、县、区级人民代表会议反倒是由同级人民政府组织召开的,上级人民政府有权废除或修改下级人民代表大会和人民政府的决议和命令。

  

   “五四宪法”在纵向关系的处理上并没有比《共同纲领》做得更好。首先,“五四宪法”在央地关系的处理上缺少如《共同纲领》第16条中“既利于国家统一,又利于因地制宜”之类的指导性原则。其次,除了民族区域自治地方之外,“五四宪法”也未设计出能激发地方活力的具体制度。虽然1954年确立的人民代表大会制度对地方各级政府实行了同级人大和上级人民政府的双重负责制,但一方面地方并没有立法权,另一方面受制于党政关系和政治文化的影响,地方政府会更偏向于对上级人民政府负责,从而掩盖了地方的积极性和主动精神。直至1956年,毛泽东提出激活“中央和地方两个积极性”。“两个积极性”是对真正的民主集中制的回归,“两个积极性”后被“八二宪法”所吸纳,成为现行宪法处理央地关系的一项基本原则。

  

二、“一府两院”:国家机构体系的功能分化

  

   根据民主集中制原则,国家机构体系的创设要遵循人民选举产生人民代表大会、再由人民代表大会产生其他国家机关的模式。在这种机构创设逻辑下,设置一个超越人大或与人大平行的机关无疑是违反民主集中制的。然而,在人民代表大会之下是否还需要设置其他国家机关、设置哪些国家机关、这些国家机关的性质是什么、各个国家机关的权力如何配置,民主集中制并没有给出明确答案。从新民主主义革命时期的实践来看,各个时期的中央政权都设置了其他国家机关,但每个时期其他国家机关的名称、性质、职权范围和权力类型都不一样。因此,1954年宪法确立的“一府两院”的组织架构与其说是从民主集中制原则中推演而来的,不如说从新民主主义革命的政权建设实践中逐渐生成的。回顾1927-1954年这段历史,可以明显看到从1931年中华苏维埃宪法大纲到1954年宪法,社会主义的中央政权组织经历了一个功能不断分化的过程。功能分化最直观的结果有三个:首先是人大之下“一府两院”的分出;其次是伴随着“一府两院”的分出,国家权力的类型化;最后是宪法创设国家机构的“四阶构造”设计体例逐渐明晰。这一过程经过了中央苏维埃时期、陕甘宁边区政府时期、华北人民政府时期、1949年建国初期,最终在“五四宪法”中正式定型。

  

   (一)中央苏维埃时期

  

   1931年11月,中华苏维埃共和国宣告成立。根据《中华苏维埃宪法大纲》的规定,中央苏维埃政权由中华工农兵苏维埃代表大会、中央执行委员会、人民委员会、各人民委员会(部)以及国家政治保卫局组成。其中,中央执行委员会是苏维埃代表大会的常设机构,是大会闭会期间最高政权机关。中华苏维埃共和国成立之后,中央政府有意识地在司法人民委员会(部)之下设置专门司法机关行使司法职能。在此之前,苏维埃政权没有法院系统,各地革命政权是通过革命法庭、军事法庭、肃反委员会、政治保卫局等机构审理案件。1931年12月13日,中华苏维埃共和国中央执行委员会发布第六号训令,要求各地“未设立法院之前,得在省县区三级政府设立裁判部,为临时司法机关,除依据前列各项原则处置反革命案件外,并解决一切刑事和民事的案件。”与此同时,反革命案件的审判权也交给了司法机关,但反革命案件由国家政治保卫局侦察、逮捕、预审和提起公诉。换言之,国家政治保卫局在反革命案件中同时充当了侦查机关和公诉机关的角色。

  

   1932年6月,中央执行委员会制定《裁判部的暂行组织和裁判条例》,宣布裁判部为法院设立前的临时司法机构,裁判部有警告、罚款、没收财产、强迫劳动、监禁、枪决之权。此时没有建立专门的检察机关,而是在省裁判部内设正副检察员两人,在县裁判部内设检察员一人,有预审案件、审问当事人、逮捕嫌疑犯、提起公诉之权。短短两三年间,中央苏区的司法工作从混沌状态发展出了人民司法委员部、临时最高法院、国家政治保卫局分工合作的模式。1932年梁柏台在《司法人民委员部一年工作》中说道:“司法机关在过去苏区是没有的,是中央政府成立之后的创举。在司法上,每种工作都是新的创造和新的建设。”

  

   1934年第二次全国苏维埃代表大会召开之后,中央苏区的国家机构体系得以进一步发展。2月17日公布的《中央苏维埃组织法》是第一个社会主义政权的中央政府组织法,该法对中央国家机关的地位、构成、权力范围都有了相对明确的规定。相对于1931年的中央苏维埃政权,1934年的中央国家机构体系有四个方面的变化:

  

   第一,设置了代表机关的常设机构——中央执行委员会主席团,作为中央执行委员会闭会期间的最高政权机关。这是中国社会主义政权第一次设置代表机关的常设机构。

  

   第二,明确人民委员会的性质为中央执行委员会的行政机关,负指挥全国政务的责任。在此之前,人民委员会的性质和地位并不明晰。

  

   第三,在中央执行委员会之下设立最高法院和审计委员会。最高法院的分出意味着审判工作与司法行政工作的分离,审计委员会的设立表明我党开始注重监督工作。二者能够从人民委员会分出,这意味存在着从人民委员会分出其他国家机关的可能性。此时的国家监察机关为人民委员会下面的工农检察委员会,它与党内的监察机关监察委员会负责党政监察工作。检察院也尚未成为独立机关,而是实行审检合一体制,公诉工作由设立在法院内部的检察长和检察员负责。

  

   第四,采取了立法权分散配置模式。全国苏维埃代表大会有制定和修改宪法及其他法律之权,中央执行委员会有颁布各种法律和法令之权,人民委员会有颁布各种法令和条例之权,最高法院有对一般法律做法定解释之权。

  

   (二)陕甘宁边区政府时期

  

   抗日战争时期的陕甘宁边区政府,在法律上属于南京国民政府的地方政权。因此,边区政权的三大组成部分边区参议会、边区政府和边区高等法院的名称遵循国民政府的相关组织法,参议会的性质也不是“政权机关”或“权力机关”而是“民意机关”。边区参议会的职权包括立法权、重要事项议决权、税收权、预算审批权、政府和法院主要人员的选举权、监察权和弹劾权等。边区政府的权限主要是“综理全边区政务”“颁发命令”“制定边区单行条例及规程”等。与过去苏维埃代表机关相比,边区参议会只是没有了制宪和修宪权,政府的权限范围变化也不大,都拥有行政管理权和行政立法权。

  

   与中国共产党领导建立的其他政权相比,陕甘宁边区政权既不是之前的苏维埃体制,更不是后来的人民代表大会体制,其参议院、政府、法院的设置接近西方的议会制。这是因为在抗战时期,边区政权由各阶级共同参与,不宜按照民主集中制原则建构金字塔式的苏维埃政权,而只能实行立法行政并立的议会制。不过,仔细观察三大部门的内部职权配置和机构设置,还是可以发现它在中国社会主义政权建设中承上启下的作用(如表一所示),尤其是在司法制度方面,陕甘宁边区时期影响巨大。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《荆楚法学》2022年第5期

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