陈明辉:新中国国家机构体系的生成 1927-1954

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陈明辉  
其他国家机关要由人民代表机关产生,并对代表机关负责,受代表机关监督。第三,在国家机构的纵向关系上,民主集中制要求下级必须服从上级,部分必须服从整体,但同时中央必须充分考虑地方的主动性和积极性。

  

   (二)人民与政权机关的关系:全权的代表机关

  

   按民主集中制来组织国家机构体系,首先要在民主的基础上建立一个集中行使国家权力的代表机关。在土地革命时期,这个代表机关是苏维埃代表大会。苏维埃起源于1905年的俄国革命中罢工工人组织的代表会议,其本意就是指“代表会议”或“会议”。1917年,当《新生活报》撰稿人质疑无产阶级是否有能力掌握国家机构时,列宁反驳道:“无产阶级不能‘掌握’‘国家机构’并‘使它运转起来’。但是,它能够打碎旧国家机构中一切具有压迫性的、因循守旧的、资产阶级的性质不可更改的东西,而用自己的新机构来代替它。这个机构就是工兵农代表苏维埃。”1918年苏俄宪法正式确立苏维埃作为国家的政权组织形式。中国共产党在1927年大革命失败后,也采用了这种体制来建立自己的政权组织,并于1931年11月建立了中华苏维埃共和国。

  

   苏维埃体制的最大特点是拥有一个全权(Full Power)的代表机关,其全权性体现在以下四个方面:

  

   第一,中央苏维埃在国家机构体系中处于最高地位。八七会议之后中共中央曾发出通告:“苏维埃的组织在暴动以前为暴动指挥机关,在暴动胜利以后为政权机关。苏维埃一经建立,所有农民协会革命委员会等机关一概取消,一切权力归于苏维埃。”“一切权力归于苏维埃”就是人民把权力统一交给苏维埃,由苏维埃来代表人民分配和行使国家权力。苏维埃体制下国家机构体系是一个金字塔机构,位于顶端的是其全国代表大会。与三权分立体制中的国会不同,苏维埃没有一个同位阶的权力竞争者。

  

   第二,中央苏维埃拥有的是所有国家权力而不是某一类型的国家权力。中央苏维埃的国家权力不是按照权力类型配置的,而是根据权力的重要性和必要性进行配置。在中国共产党领导下的各个时期的政权组织中,位于国家机构体系最顶端的代表大会,拥有的是最重要的国家权力,而不是某一类型的国家权力。

  

   第三,中央苏维埃具有超法性(Extra-legality)特征。所谓“超法性”是指权力不是来自于法的授权,而是法之外的东西创造了法。1918年末,列宁直截了当地指出:“苏维埃的产生,并没有根据任何宪法,而且它在成立后一年以上的时间内也还没有过任何宪法。”1951年,董必武在《加强人民代表会议的工作》一文中也指出:“我们人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的,不是倚靠从前任何法律规定而产生的。人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立,它就可以相应地制订各种制度和法律,而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准,或由它所授权的机关批准,才能生效。”最能体现这种超法性的就是全国苏维埃代表大会拥有制宪权。1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法均规定了全俄(苏)苏维埃代表大会制定和修改宪法的权力。1934年《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》(以下简称《中央苏维埃组织法》)也明确规定全国苏维埃代表大会有“制定和修改宪法”的权力。

  

   (三)代表机关与同级机关的关系:议行合一的内在变迁

  

   议行合一是一个地地道道的中国概念,马列文献中并没有这个说法,苏联的几部宪法也都没有这样的概念。据笔者所能查到的资料,议行合一可能是陕甘宁边区时期提出来的。1941年11月12日,谢觉哉在《解放日报》上发表的《民主建设》一文明确指出:“在乡市实行议行合一”。在1942年的一篇文章中,谢老再次提到:“乡市参议会是人民直接管理政权的机构,是议行合一的机构。”据《谢觉哉日记》记载,1944年9月28日“太行参议员选举问题电”中也用到了“议行合一”。1949年9月22日,董必武在中国人民政治协商会议第一届全体会议上作的《政府组织法的草拟经过及内容》中指出:“我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的,行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”这是中央党政文件第一次也是唯一一次将各级政权都界定为议行合一。不过,无论是谢老还是董老,都没有给议行合一下一个明确的定义,这也是后来议行合一持续引发争议的原因。如果把民主集中制理解为“行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府”,那么中国共产党领导建立的所有政权都是议行合一,但这样一来,议行合一并没有在民主集中制之外表达出任何东西。

  

   回到议行合一概念本身,严格的议行合一应当是指代议机关同时是行政机关,二者在机构、人员和职权三个方面完全一体化:(1)机构合一:代表机关同时也是执行机关;(2)职权合一:代表机关既有立法权也有执行权;(3)人员合一:代表机关中的部分代表同时是代表机关的各委员会或其他国家机关的负责人。弱化版本的议行合一是机构、职权分离,但人员合一,也就是我们通常说的“两块牌子,一套人马”。法国的巴黎公社没有设置专门的行政机关,而是在其内部设立10个委员会作为自己的执行机构,并且这10个委员会的全部组成人员就是公社的68名委员。由于这10个委员会是公社的工作机构(内设机构),公社的确满足议行合一的严格定义。

  

   马克思在《法兰西内战》中说道:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”这句话被视为议行合一的权威出处。实际上,马克思仅是在描述意义上说巴黎公社同时是立法机关和行政机关,他从没有提过议行合一的概念,也未主张议行合一应当是社会主义政权的组织原则。列宁也没有提出议行合一的概念,但他确实主张苏维埃的代表机关必须像巴黎公社那样,不仅立法和决策,而且要亲自去执行。从马克思和列宁的相关表述来看,他们真正反对的是代表机关只“议”不“行”,沦为了清谈馆,充当了执行部门的橡皮图章。为了避免这一弊端,“议”与“行”要有一定结合。至于怎样去结合,是机构、人员和权力的三合一,还是三者可以有一定的分离,又或者通过其他方式,马列经典著作并没有给出答案。

  

   1918年苏俄宪法设计的体制是弱化版的议行合一。苏维埃模式与巴黎公社的议行合一已经有了很大的变化。首先,苏俄宪法在代表机关和负责执行的各委员会之间设置了两大国家机构——中央执行委员会和人民委员会,这两大机构都是拥有独立职权的宪制机关。其次,从二者的职权配置来看,中央执行委员会侧重于“议”,人民委员会偏重于“行”。这意味着1918年苏俄宪法体制下,“议”与“行”的机构分离已经完成,权力分工也初具规模,只有人员合一仍然保持,人民委员会及其下属委员会的组成人员由中央执行委员会的委员们兼任。1924年苏联宪法也延续了1918年苏俄宪法的组织架构。

  

   中国共产党于1931年建立的中央苏维埃政权采纳的是1918年苏俄宪法的结构,1934年的中央苏维埃政权则更接近1924年苏俄宪法,但二者实行的都是人员合一意义上的议行合一。根据1934年《中央苏维埃组织法》的规定,全国苏维埃代表大会、中央执行委员会、中央执行委员会主席团、人民委员会、审计委员会和最高法院都是具有法定职权的中央机关。此时,机构已然分离,权力也有所分工,议行合一主要体现在人员合一层面——人民委员会的组成成员都来自于执行委员会。中央苏区印发的文件提到:“苏维埃是做事和议事统一的政权。他说的话,他自己要负责执行,不能推诿别人执行,所以他的会议不会变成空谈,不会只说漂亮的话,欺骗人的话。”从中央苏维埃的政权组织体系来看,这一目标主要依靠人员合一来实现。

  

   抗日战争时期,陕甘宁边区政权也实现了机构分离和权力分工。根据1939年《陕甘宁边区政府组织条例》、1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《陕甘宁边区各级参议会组织条例》的规定,整个边区政权由边区参议会、边区政府和边区高等法院组成,边区政府和边区高等法院的主要组成人员都由边区参议会产生、受参议会监督。边区参议会的职权主要是立法权、决定权、监督权和人事任免权,边区政府拥有行政命令、行政立法、具体的行政管理职权,边区高等法院则独立行使司法职权。

  

   1949年新中国成立之初的中央人民政府比中央苏维埃和陕甘宁边区政府更接近议行合一。根据《中央人民政府组织法》第3条,在全国人大召开之前,由中国人民政治协商会议的全体会议“选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权”。对此,《中央人民政府组织法》第7条详尽列举了中央人民政府委员会的十项职权,包括制定和解释国家法律、规定国家施政方针、批准或废除与外国订立的条约和协定、处理战争及和平问题等。1949年10月1日,中央人民政府委员会宣布就职,并直接以中央人民政府的名义任命了政务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。1954年宪法的制宪决议也是经中共中央提议、中国人民政治协商会议建议,由中央人民政府委员会作出的。显然,中央人民政府委员会不是代表机关,却行使了代表机关的职权,并且其56名政府委员分别任中央人民政府主席、副主席、秘书长,以及政务院(包括四个指导委员会及其指导下的各部)、革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的负责人。这意味着中央人民政府委员会的议行合一色彩前所未有的浓厚。参与1949年《中央人民政府组织法》起草并之后担任最高人民法院副院长的张志让,在总结了中央人民政府委员会的特征后明确指出:“中央人民政府委员会有立法权及某些最高行政权,它是国家最高的立法兼行政的机关。这就是议行合一制。”

  

   然而,1954年宪法取消了政府委员会制度,代表机关与执行机关之间实现了机构和权力的分离。新成立的全国人大成为最高国家权力机关并作为行使国家立法权的唯一机关,“一府两院”成为独立的宪制机关分别行使行政权、审判权和检察权。1982年宪法第65条第2款规定:“全国人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”如此一来,代表机关的常设机构与执行机关在人员方面也彻底实现了分离。至此,议行合一的三要素全部消解,再以议行合一来描述我们的国家机构体系已明显不合时宜。

  

   在新中国建国之前,只有两类政权实行严格意义上的议行合一:一是基层政权组织,实际上巴黎公社作为议行合一的典型也是基层政权;二是过渡性质的政权组织,比如土地革命时期由红军政治部建立的革命委员会。对于基层政权组织而言,没有必要进行议行分离;而对于过渡政权组织而言,还来不及进行议行分离。土地革命时期的基层政权的确实行议行合一。例如,1931年《苏维埃地方政府的暂行组织条例》第6条和第7条分别规定:“乡苏维埃不设立执行委员会,也不设立主席团,只设主席一人…”;“乡苏维埃不分科,一切事件由整个苏维埃负责。有临时事件时,可临时组织委员会进行之…”。陕甘宁边区政府时期的基层政权也是议行合一体制。1941年的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》第9条明确规定:“乡市参议会采用立法行政合一制……”。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《荆楚法学》2022年第5期

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