朱学磊:法律规范事中合宪性审查的制度建构

选择字号:   本文共阅读 182 次 更新时间:2022-09-28 22:33:17

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朱学磊  

   另一方面,增加功能性标准的制度载体。对此无需另起炉灶,对既有相关制度进行改造即可。针对所有事中审查对象,除了要求起草机构在将草案提交审议时提供说明,还可在审议阶段将法律规范评估从当前的裁量行为变成羁束行为。法律规范是否符合功能性标准的要求应当作为草案说明和评估报告的必要内容,其他问题是否需要说明或评估由起草和审议机构视情况而定。如前所述,为确保功能性标准的实效,草案说明和评估报告应当以公开为原则,以不公开为例外。

   2.规范性标准之明确

   我国的形式合宪性标准需要在两个层面进行讨论。一是在宏观层面厘清形式合宪性的基本构成要素,二是在微观层面阐述各构成要素的具体内容。关于形式合宪性的构成问题,权限和程序作为基本要素已经成为共识,但目的能否纳入其中尚有不同观点。受四阶比例原则学说的影响,我国有学者把规范目的视为实质合宪性的要素,也有学者认为这“在逻辑上无法成立”。笔者认为,从审查结构来看,形式合宪性主要是在平面维度判断规范制定行为的宪法边界,宪法所规定的各类目标构成边界之一;实质合宪性则是在既定边界之下,在立体维度处理受宪法保护的权利或价值的权衡问题。就此而言,目的合宪是进行实质合宪性审查的前提之一,将其置于形式合宪性范畴之中更为妥当。

   形式合宪性的具体内容可以从三个维度依次展开。首先,在程序维度上,《宪法》的要求已经通过《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政法规制定程序条例》和《军事立法工作条例》等得到具体化,所以事中审查基本是间接审查,相关规范能够满足上述要求即可。其次,在权限维度上,《宪法》的大部分规定也在上述规范中得到具体化,但仍有少数权限争议需要在宪法层面给出答案。主要问题有两个:一是全国人大和全国人大常委会立法和修法的界限。立法界限的核心问题是《宪法》第62条第3项中的“基本法律”之界定。这在实践中通常由全国人大常委会判定,不利于发挥宪法约束立法权的功能。修法界限的核心问题是如何理解《宪法》第67条第3项中的“部分补充和修改”。实践中不乏全国人大常委会对全国人大的立法进行大比例修改的事例,这可能导致宪法关于修改量的要求很难具有规范意义。二是国务院行政立法的宪法界限。如前所述,问题的关键在于厘清国务院行政管理职权的边界,目前各界对此尚未形成共识,不利于行政立法权的充分展开。针对上述问题,较为稳妥的办法是由全国人大常委会作出宪法解释,为合理配置立法资源提供更加明确的规范依据。最后,在目的维度上,应当特别注意党中央的决策部署对宪法目标的塑造和引导作用。宪法的目标条款通常具有较强的抽象性和开放性,能够容纳多种不同的解释方案。规范制定主体在探究宪法目标时,如果某种解释方案能够得到党中央决策部署的支持,就应当优先适用此种方案,确保法律规范与党中央决策部署相一致。

   在形式合宪性的基础上,实质合宪性重在审查法律规范的合理性。由于不同国家的宪法实践和价值取向各有特色,因此实质合宪性的审查标准不尽相同。前已述及,对此可以从本国的宪法文本、司法判例和理论学说等领域进行提炼和归纳。虽然我国没有司法性的宪法判例,但从全国人大常委会的合宪性审查实践来看,比例原则的影响愈发明显。全国人大法律委员会在审议法律草案的实践中所采用的方法和比例原则“在目标上、方法上、价值取向上有着异曲同工之妙”,全国人大常委会法工委法规备案审查室关于合宪性审查标准的解读也与比例原则相契合。在理论界,针对我国宪法没有明确规定比例原则的现实,有不少学者论证它已经蕴含于相关宪法条款之中。由此可见,依据比例原则进行实质合宪性审查在我国具备一定程度的理论和实践基础。对此,笔者认为,比例原则可以作为实质合宪性的审查工具,但将其直接规定为一项宪法原则为时尚早。

   比例原则之所以可以成为审查工具,是因为它重在价值判断的分析结构可以较好地起到规范权力的作用。对此,以色列最高法院前院长阿哈龙·巴拉克精练地指出,“被选中的方法不仅要接受它们与其所欲实现目标之关系的审查,还要接受它们与宪法权利之关系的审查”“只有同时通过了双重审查的方法才会被认为是合理的”。之所以不宜将其规定为宪法原则,是因为比例原则在我国的实体内涵仍在发展之中。虽然从起源上看比例原则的核心内涵是保障基本权利,但在法律规范制定领域,某些规范与基本权利并不直接发生关联,却同样可以成为比例原则的适用场域。例如,针对全国人大及其常委会创设的改革型地方立法变通机制,有学者主张应当运用比例原则加以审查,以促进改革与法治的良性互动。在宪法实践有待进一步发展的情况下,仓促赋予比例原则宪法地位反倒会限制其适用范围。因此,在事中审查领域,可以把比例原则的定位从实体论层面的基本原则转变为方法论层面的操作规程,将其视为“一套可供理性操作和论辩的思维工具”,引导相关主体按照特定步骤开展审查,根据规范是否违反具体的宪法条款而非比例原则本身得出审查结论。

   作为比例原则的三项子原则,适当性、必要性和均衡性原则的适用“既涉及价值判断,也涉及事实判断”。鉴于功能性审查已经在事实层面对法律规范的有效性得出了初步结论,所以在实质审查阶段,比例原则应当主要在价值层面展开。具体而言,适当性原则要求规范的手段与目的之间存在合理关联,这在性质上属于事实判断,应当尊重功能性审查的结论。在必要性原则层面,应当重点审查规范所选择的最小损害手段能否通过宪法检验,因为某些手段虽然从事实上来看造成的损害最小,但这种损害可能在宪法上仍然是不可接受的。在均衡性原则层面,应当重点审查被选中的规范手段是否会对其他同样受宪法保护的权利或价值造成不利影响。按照阿列克西作为“最优化命令”的原则理论,一项原则受到损害或者无法实现的程度越大,另外一项原则得到实现的重要性应当越大,否则就违反了均衡性原则。

   (四)以宪法为导向的审查程序之建构

   在厘清了审查主体和标准之后,接下来的问题是如何使标准得到完整准确的执行。和域外国家相比,我国的规范制定过程同样不乏各种利益诉求的碰撞,但不同之处在于,坚持中国共产党的集中统一领导是我国规范制定活动的突出特征。习近平总书记指出:“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。”党的十八届四中全会明确提出“使每一项立法都符合宪法精神”。这就要求各相关主体在规范制定过程中的博弈不能以违反宪法为代价。据此,我国的事中审查程序应当致力于把党的要求落实为具体的制度约束,根据规范制定过程的特征,明确规范在不同阶段的审查主体、审查重点以及违反宪法的处理方法,尽可能提高规范上的审查主体得出的最终审查结论的科学性。

   具体而言,为了充分发挥不同类型审查主体的比较优势,避免起草和审议机构因双重审查标准的羁绊而进退失据,可以先适用功能性标准,再适用规范性标准。在起草阶段,主要由起草机构进行功能性审查。如果遇到影响功能性标准适用的规范性问题,可以咨询同级专业性审查主体。如果起草机构认为草案已经符合功能性标准,可以将其提交审议。

   在审议阶段,需要根据法律规范的不同类型采取不同的审查步骤。就法律而言,我国实行由全国人大宪法和法律委员会统一审议法律草案的制度,全国人大其他专门委员会可以提出审议意见。在不改变既有制度的条件下,可以由法律所涉领域的专门委员会负责功能性审查。为避免重复审查并尊重起草机构在立法事实问题上的专业优势,审议阶段的功能性审查可以分两类进行。对于源自全国人大常委会立法规划或年度立法计划的法律草案,其起草工作通常得到国务院部门乃至全国人大专门委员会的支持,在审议阶段无需再进行全面的功能性审查,可以重点审查起草机构选择的审查方法是否合理、该方法所需的各项信息是否全面以及据此而进行的论证是否充分。对于除此以外的其他法律草案,相关起草工作通常缺少稳定支持,在审议阶段仍需接受全面的功能性审查。功能性审查报告形成之后,交由全国人大宪法和法律委员会作后续处理。宪法和法律委员会的规范性审查可以和上述功能性审查同步进行。以功能性审查报告和规范性审查结论为基础,宪法和法律委员会形成统一的合宪性审查报告,将其作为草案审议结果报告的必要组成部分。在正式提出审议报告之前,如果宪法和法律委员会认为双重审查标准的适用存在冲突,可以先与其他专门委员会沟通解决,否则就应当在审议报告中作出说明,提请全国人大或全国人大常委会审查处理。

   就地方性法规、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、自治条例和单行条例而言,它们的制定程序与法律基本一致,地方人大法制委员会与其他专门委员会的分工可以参照上述思路执行。此外,对于需要经过批准才能生效的设区的市地方性法规、自治条例和单行条例以及涉及应当制定法律或行政法规事项的海南自由贸易港法规,批准主体宜尊重制定主体对事实问题的判断,主要由其内部的专业性审查主体从规范性层面进行审查。

   就行政法规、军事法规和监察法规而言,国务院、中央军委和国家监察委员会的法制工作机构负责对草案的功能性和规范性进行一体审查,但双重审查标准的适用同样可以依次展开。可以先适用功能性标准并提出审查评估报告,在此基础上再适用规范性标准,进而形成关于草案合宪性的报告。如果发现双重标准的适用存在冲突,可以先与起草单位或其他相关部门协商解决,否则就应当提请国务院、中央军委召开常务会议或者国家监察委员会召开全体会议审查处理。

   就全国人大及其常委会的立法性决定以及国务院的决定和命令而言,其调整范围相对较小,所涉关系相对简单,可以分别由全国人大宪法和法律委员会、司法部直接运用规范性标准进行审查。

   针对在审议过程中发现的合宪性问题,由专业性审查主体结合综合性审查主体的意见作出相应处理。第一,如果草案不符合功能性标准或者目的不合宪,可以建议提案主体撤回。第二,如果草案不符合形式合宪性之权限标准,可以建议提案主体转交或者在其职权范围内直接转交有权机关处理。第三,如果草案不符合形式合宪性之程序标准,可以将草案退回违反程序的上游环节,建议相关机构予以补正。第四,如果草案不符合实质合宪性之必要性和均衡性标准,可以建议提案主体修改或者在其职权范围内直接予以修改。如果上述处理意见未被提案主体接受,可以由专业性审查主体建议规范上的审查主体不予表决通过。

   五、结语

   为贯彻落实党中央关于推进合宪性审查工作的决策部署,全国人大常委会自2018年以来愈发重视事中审查工作,事中审查从幕后走到台前,开始以“看得见”的方式发挥作用。然而本文的分析表明,在我国除了法律之外,还有多种类型的法规、自治条例、单行条例和规范性文件需要接受事中审查,这在客观上要求不同类型的主体各负其责,加强沟通协作,在宪法设定的框架内实现规范目标。虽然《宪法》《立法法》和其他相关规范为事中审查提供了依据,但总体而言比较笼统和抽象,在审查对象、主体、标准和程序等核心问题上缺少充分的指引或保障,不利于事中审查工作的有序开展。因此,提供更加具体、明确和系统的规范依据是推动事中审查迈向制度化的关键步骤。鉴于事中审查工作分散在多个国家权力系统中,在法律层面健全其规范依据是最为理想的办法,但考虑到我国的相关实践仍在探索阶段,还没有形成成熟稳定的做法,所以不宜操之过急,可以采取循序渐进的“三步走”策略。首先,由全国人大常委会、国务院、中央军委和国家监察委员会分别在各自系统内制定关于事中审查的指导性文件,明确各级规范制定主体和相关参与机构开展合宪性审查的职责、对象、标准和程序,逐步积累经验。其次,在全国人大常委会主导下,制定专门针对事中审查的规范性文件,以此统一各系统的做法。最后,总结事前、事中和事后审查各自的基本规律,制定合宪性审查程序法,为在法律规范动议、制定和实施的全过程开展合宪性审查提供坚实的法律保障,推动形成有中国特色的法律规范合宪性审查制度体系。

  

   朱学磊,中国社会科学院法学研究所助理研究员,法学博士。

   来源:《中国法学》2022年第5期。

  

  

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