贺雪峰 桂华:行政激励与乡村治理的逻辑

选择字号:   本文共阅读 224 次 更新时间:2022-09-16 00:43:11

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而不是服务于基层治理最优化。

   中国地域广大,不同地区经济发展阶段不同,地方社会结构也存在差异,农村基层治理很难进行统一标准的考核。在促进城乡平衡发展的过程中,国家试图通过向农村大规模输入资源,再通过制定各种标准,借助硬考核强激励达到乡村治理的熵减,却可能因为不仅将农民客体化而且将乡村干部客体化,造成基层治理中的严重形式主义和治理内卷。国家资源投入并没有达到与之匹配的基层治理成效。因此,构建一个具有内在活力与积极性的基层治理结构,成为当前国家资源下乡背景下基层治理创新的关键。

  

  

   五、迈向基层治理的熵平衡

  

  

   基层治理是否有效可以从两个方面进行定义:第一种是通过治理,基层社会保持了良好生产生活秩序,获得了稳定公共品供给,防止了因为无法达成集体行动而产生的效率损失,也就是农村一家一户办不好、不好办和办起来不经济的事情都通过治理办好了,农民安居乐业;第二种是以较少治理资源达成了较大治理效果,基层治理因地制宜,最低成本、最高效率地回应农民最强烈诉求,较少发生治理资源错配与低效使用的情况。国家不包办、不代替,市场的归市场,国家的归国家,集体的归集体,各居其位,各得其所。

   以上两个基层治理有效的定义,前者更强调结果有效,后者更强调过程有效。尤其是在当前国家资源向农村大规模转移,国家为农村提供与城市均等基本公共服务,且国家往往将农民获得感、安全感和满意度纳入到对基层治理考评的情况之中,如何保持治理过程有效就十分关键。

   治理过程有效包括两个方面:一是可持续,二是低成本。以此两点来反观当前农村基层治理就会发现问题。从可持续性上讲,在上级强激励和硬考核的压力之下,乡村基层普遍出现了治理过热的问题,为完成上级任务,基层干部不得不执行“5+2”和“白加黑”,并且将有限治理资源都用于完成上级任务。为完成上级考核任务,乡村甚至不得不竭泽而渔,造成基层治理的不可持续。从低成本来讲,因为主要治理资源是国家转移而来,农民满意度又被纳入到基层治理考核要求中,就使得国家无论投入多少资源,农民都不厌其多,由此造成资源投入缺乏边界。上级转移资源要求安全落地,就要对如何使用资源进行规范,结果就是自上而下的资源使用标准与基层治理多样化的资源使用需求发生错位,基层治理资源发生普遍错配,一方面是重复浪费,一方面是短缺不足。以国家资源为主的基层公共品供给上资源错配与高成本的问题,也就是治理无效的体现。

   依前述各节讨论,当前基层治理无效或低效有以下原因:

   第一,自上而下资源转移缺少与自下而上农民公共品需求偏好的对接机制。国家通过各个部门向农村转移资源,一般都是标准化的转移,规范、统一、标准化的要求与农村公共品需求多样性之间有着巨大落差。因为缺少与农民公共品需求偏好的对接机制,农民公共品需求偏好难以表达,自上而下的资源转移无法转变成为农民的组织性,不能组织起来的农民容易机会主义对待上级资源,甚至出现农民变身钉子户,过度索要国家资源以养肥自己的问题。

   第二,自上而下资源转移。由上级单方面为农民供给公共品,乡村干部或基层治理工作的核心是让国家资源安全落地,造成基层治理中农民的客体化甚至基层干部的客体化。农民只是被服务的对象,不需要或缺少对公共品承担责任的机制。

   第三,多部门硬考核和跨级督查进一步加强了基层治理中的形式主义。几乎所有部门都向农村转移资源,也就是几乎所有部门都对农村基层进行考核,每个部门都强调本部门工作的重要性,都试图将部门工作中心化,以及都试图将部门工作变成“一票否决”工作。例如,我们调查的江西某县2021年对乡镇进行量化排名通报的就有21项:医保缴费、社保缴费、企业招工、疫苗接种、征兵、粮食生产、发展党员、“双提升”面访、户厕问题摸排整改、医保电子凭证注册、护林员巡护、小额信贷、房地一体发证、万村码上通注册、公益性墓地整改、民政资金追缴、“掌上河湖”河长版app巡河、赣政通使用、“学习强国”APP学习、松材线虫病除治、造林。实际工作当然要比这21项多得多。各个部门工作同时压向基层,造成基层治理中的高度紧张,在治理资源有限的情况下,基层只能以形式主义来应对上级任务。

   上级为了监督基层治理工作情况,往往采取自上而下的督查形式,其中尤为重要的是跨级督查,或者说所有督查都是跨级督查。因为上级对地方的督查一定要具体到基层,比如基层治理中,若上级(市级)检查乡镇工作,其中对村级工作进行抽查,发现了一个村庄某项工作瑕疵,扣了乡镇工作的1分,乡镇就会扣这个村工作总分的比如29分(因为有29个村),结果就是一个村某项工作(比如综治工作的“每日报平安”工作)只占全部考评分的1分,被跨级督查发现后却扣了29分,这个村的工作实际上就被一票否决了。

   更重要的是,跨级督查发现基层治理中的问题并不与基层沟通,而是将发现的问题反馈到基层的上级比如乡镇上级的县市,县市就不可能再就通报内容与发现问题的省级部门沟通,而只可能处分基层。虽然县市知道乡镇工作中的特殊性及产生问题的合理性,县市却不可能向省级部门去解释,解释就是政治态度有问题,不处理乡镇也是有问题。即使是上级部门发现的问题是误会或是错了,乡镇也得买单并承担责任。这样就极大地加剧了基层治理中的不确定性。

   当前多部门对基层的硬考核和越来越普遍的跨级督查,使得基层治理只能将几乎所有资源都用于完成上级任务,无法和无力回应基层治理中真正重要的群众诉求。

   第四,当前基层治理的硬考核向社会建设领域延伸,甚至将创新创建工作也纳入到硬考核中。而实际上,社会建设事务是很难进行量化考核的,由此变成对社会建设某些外在指标的考核。为完成考核任务,基层不得不舍本求末,通过做形式等表面工作以应付上级考核,由此产生文山会海和徒有形式的办事留痕。

   第五,考核太硬,缺乏弹性。各项工作考核进行综合排名,排名靠后要受处分,且对各项工作都求大求全求快,要求精准精细精确,一个环节出问题就可能被全盘否定,基层干部不仅身累而且心累,基层治理资源大量用于防范小概率事件,真正重要的当地群众强烈要求的公共事务却无力也不愿回应。

   如何才能让当前中国农村基层治理有效呢?

   第一,当前基层治理应当进入放权周期,考核要有重点,有弹性,将硬考核集中到少数重点治理事务中。比如安全生产事务,其他事务的考核则保留有一定弹性,允许基层具有一定的治理自主权。

   第二,真正将农民纳入到基层治理主体中来,让农民参与基层治理事务,分享权力,分担责任。自上而下的资源转移应当变成农民自下而上组织起来的能力。只有农民组织起来成为基层治理中的主体,基层治理才能真正有效。将农民组织起来的办法,一是要让农民参与到自上而下转移资源如何使用的决定上来,让农民拥有话语权,其中成都近年来进行的“村庄公服资金实验”经验值得注意;二是要通过群众工作,依靠积极分子,团结大多数,真正依靠群众、动员群众、组织群众,让群众对自己的生活生产秩序负起责任。

   第三,国家不要包办代替农民自已建设自己的美好生活。要让农民自己去市场上追求自己的美好生活,市场上失败了,政府提供底线的社会救助,从而让农民可以保有基本的发展能力。

   归结起来只有一句话,即在国家资源下乡的背景之下,基层治理有效的基本前提是,下乡资源必须激活农民内生积极性,让农民组织起来成为乡村治理的主体,分享基层治理的权力,分担基层治理的责任。

  

  

   六、讨论:基层治理体系与治理能力现代化的问题

  

  

   在基层治理体系与治理能力现代化语境下,讨论行政激励与乡村治理的逻辑特别重要。基层治理有效是一个内涵相对确定的概念,基层治理体系与基层治理能力现代化的内涵则比较模糊。

   现代化是一种指向,即由传统向现代的转变。现代化一般指正规化、科层化、形式化、文牍化,基层治理体系现代化,一般容易被理解为基层治理体系的正规化、科层化、行政化,基层治理体系被纳入到自上而下的行政体系,受到自上而下行政激励,规范有效地开展工作,保质保量地完成任务,化解基层矛盾,满足群众诉求,保持社会有序。

   当前基层治理中已经出现了显著的乡村治理体系正规化、科层化、行政化倾向。随着国家资源下乡而来的国家权力全面介入到基层社会,乡村两级治理体系正在被国家重新塑造,其中关键是正规化,村干部越来越类似公务员,误工补贴越来越工资化,村级治理主要工作无限接近只完成上级任务,村干部工作情况好坏也由上级来考核。

   从目前基层治理来看,基层治理体系的以上改变却似乎并未带来基层治理能力的现代化,当前农村基层中反而出现了大量空转现象。基层治理体系正规化与基层治理能力下降的悖论,要求我们对基层治理有更深入的考察。

   基层治理有一个重要特点就是其权变性。基层治理事务与其他治理事务的一个重大差异在于这些事务与居民有着密切的利益联结,这些事务既不同于农户家庭内部的事务,又不同于完全的国家公共品,而是介于两者之间的事务,比如“生态宜居”的环境显然可以为居民带来正福利。这样的正福利,如果国家包办则显然无法做到,因为居民对美好生活的追求是无限的。如果仅仅依靠市场,依靠农户自愿,组织成本又会无比高昂,搭便车现象难以克服。因此,为了获得“生态宜居”的环境,就必须将居民组织起来,让他们自己分享权力和分担责任,自己解决自己的问题。基层治理的核心就是激活群众的自治能力,让他们对自己宜居的环境负责。

   每一个基层治理单元,居民可以组织到什么程度,他们对环境有什么样的建设共识,对公共品有什么样的需求偏好,都必然是特殊的,甚至是在治理过程中不断发现与发掘出来的。这就使得基层治理本身具有很强的特殊性、多样性、复杂性,且基层治理事务往往细小琐碎,如此的基层治理事务就难以适应自上而下建立的主要对上级负责完成上级任务规范的基层治理体系,用自上而下的强激励硬考核来调动基层治理主体积极性,就是舍本逐末,形式主义随之会泛滥。

   这个意义上讲,基层治理体系现代化可能并非是科层化、正规化与规范化,而应当具有更多灵活性和自主性,乃至应当有更多自治性。上级考核的弹性,基层治理体系的不规范,可能是基层治理有效的重要前提。

   在当前阶段,农民正在史无前例地进城,农村社会结构正在史无前例地重组,基层治理体系保持灵活性,而非规范化、正规化,不仅有助于适应中国不同地区农村情况的多样性和复杂性,而且有助于适应中国农村正在发生的快速变迁。从基层治理有效角度来看,不存在绝对的适应任何条件的治理有效(或治理能力现代化),而总是在基层治理中出现熵增时,国家及时调整制度,掌握权力收放的尺度,以减熵:在基层治理中出现了普遍的形式主义与僵硬教条时,国家通过放权来激活基层治理主体的主体性,在基层治理主体偏离上级要求甚至胡作非为时,国家通过收权加强对基层的检查监督,防止基层治理乱象。当前中国农村正在发生巨变,国家通过激励制度调整和权力周期性收放,以在巨变时代始终保持基层治理有效。

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本文责编:陈冬冬
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