翟金懿:“转型失范”:台湾地区第七次“修宪”研究(2004-2005)

选择字号:   本文共阅读 291 次 更新时间:2022-08-01 15:05:59

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翟金懿  
在过去6次‘修宪’中,已经修的支离破碎了;而今天国民党却有117位代表当选,而且全部赞成此次‘修宪’,而‘修宪内容’就是废除‘国民大会’。我们实在搞不清楚,此次‘修宪’究竟要把我们带到哪里去?”她还呼吁媒体“不要把‘国民大会’妖魔化、扭曲化”。(40)有学者指出,本次“修宪”出现“单一国会”从政党到“国代”都应负责。“国、民两党皆对‘党籍国代’威之以党纪、诱之以利,在高压与怀柔并济的状况下,使‘国代’依政党或党团的意志投票,自废武功而确立了‘单一国会’的架构”。政党方面,国民党和民进党因“利益结合而呈现出高度合作的样态,而各党派的‘修宪’行为者,亦在时空与制度的脉络下,考虑自身利益与目标,不惜多次转变立场,以做出对自身最有利的理性化选择,造就了‘国会’单一化的定位”。(41)

  

   “国大”原有权力大部分转移至“立法院”,其中“修宪与变更国土的创制权”违背“直接民权”的原理,是“立法院”借着“修宪”的行为“侵夺国民大会之权限”,从“程序正义、民主正当性与法治的角度”来看,均有“不当之至”,也违背了“宪政主义与自由民主的基本原理”。(42)此外,“国大”被废除后,“中华民国宪法”得以维系的“法统”自然也就不存在了,“中华民国宪法”原有的大部分内容被替换,仅保留外壳,原有精神已经变质。

  

   2.“立法院”职能扩充,成为“单一国会”。“立法委员”人数从225人减为113人(自第七届开始),任期定为四年,可以连选连任,其中“立委”席次分配与2000年相比,变化如下:

  

  

  

   根据本阶段“增修条文”规定,“不分区”及“侨居岛外居民”的名额是按照政党名单投票选举,实行“单一选区两票制”。时任“行政院研考会”主任委员的叶俊荣认为,实行“单一选区”有助于“让温和稳健的候选人当选,减缓‘劣币驱逐良币’的反淘汰现象”,且“两票制”采用“一票选人、一票选党”的设想,将会“强化民主政治下的政党政治”。在这样的体制下,“政党政策辩论成为选战的主轴,而不是以少数具有光环或者是哗众取众的候选人”,还可以“强化‘国会运作’的效能及正当性”,重塑“国会”形象并“大幅降低金权政治运作的可能性”。他还指出,“立委席次减半”对“单一选区两票制”有积极作用,将“避免因为席次过多使得单一选区划分过小,而造成‘国会’以及‘中央政党’地方化的危机,协助发挥单一选区的制度量能”。(43)盛治仁提出,从“单一国会”的角度来看,“在目前的复数选区制度下,‘立委’对于连任并无太高把握,表现不好的委员可能依赖政党配票而当选,表现优异的委员也可能因为被认定一定高票当选而流失选票,以落选收场”。而实行新选制后,“第一次改选能够获胜的‘立委’,将成为该区中唯一的现任者。连任者本来就享有知名度、募款能力、选民熟悉度以及行政资源的优势,在单一选区的制度下,又除去了配票和弃保所引发的不确定性,将使得选区中唯一的现任者优势更加被放大”,其结果将出现“高连任比例及长期连任的议员”。(44)有反对意见指出,“在单一选区的设计下,每个选区只能选出一席立委,加上‘立委席次’减半,僧多粥少的情况下,‘立委’选举过程的党内竞争和党际竞争之激烈可想而知,同一选区的同党‘立委们’,为了争取唯一的提名,将面临相残的局面,相互攻讦、违纪脱党参选的情形,也会较以往更为严重”。(45)

  

   3.“司法院”的职能弱化,“司法院大法官”审理“弹劾案”受影响。2000年的“宪法增修条文”中,“立法院”提出“总统、副总统”弹劾案的提交对象是“国民大会”,并且需要“国大代表”总额三分之二同意,方能有效。本阶段“宪法增修条文”中规定“立法院”的弹劾权则应请“司法院大法官”审理,一旦“宪法法庭”判决生效,被弹劾人就应卸任。“修宪案”列出的理由是:“‘总统、副总统’之罢免,对人不对事,宜由全民投票复决之。而‘总统、副总统’之弹劾,系对事不对人,宜由司法机关审理之。”

  

   有学者认为,“不论是对‘总统、副总统’罢免或弹劾事件,既是‘对人’也是‘对事’,只是‘案件本质’不同而已”。因为“弹劾”属于“法律责任的追究”,是“法律问题”,而“法律问题本质上系属是非对错的判断,须依证据认定,非凭好恶决定,故必须遵守一定法律程序,包括起诉事由、对辩过程、证据法则、审理程序、判决”等,因此“立法院”应提出“‘总统、副总统’具体违法失职之证据”,并且“弹劾的事由应限于对‘总统、副总统’职务有关之行为,因‘总统、副总统’各种行为动见观瞻,为避免产生政治上的动荡,应限于与职务有关的违法行为,包括滥用权力所作成的行政决定,始有必要予以弹劾。但因政策失误,则不宜以弹劾追究之”。(46)最佳处理方式是另设专法,规定弹劾的具体事由,以求明确。也有学者对大法官在审理“弹劾案”时是否能持公平立场表示怀疑,“‘大法官’之中超过一半(8位),俱由现任‘总统’所提名。尽管‘大法官’有其资格要件限制,但‘总统’在提名时必然会考虑‘大法官’本身的政治立场、意识形态,乃至人际关系与人事背景,这些因素均会影响到‘大法官’在审理‘总统弹劾案’时的政治立场与专业判断”。(47)

  

   4.“修宪”门槛提高,再次“修宪”难度增大。以后“宪法修正案”和“领土变更案”的提出需要全体“立法委员”1/4的提议,以及全体委员总数四分之三出席并达到出席数的3/4的决议,才能进行公告,等公告期满半年后,由“中华民国自由地区”符合条件的选举人进行“投票复决”,且只有在有效同意票达到选举人数的总额半数,方才通过,正式生效。这意味着凡是“修宪”或者“变更领土”都需要经过两个阶段。其中,“立法院”表决阶段难度不大,但投票复决使得这两案最终能否通过存在很大的困难。有评论提醒台湾当局,这条规定“对于台湾如何智慧地处理两岸关系的未来,可能构成不容小觑的考验,需要共同正视加以面对”。(48)

  

   台湾地区第七次“修宪”的完成,既体现出政党政治下党派利益和政治利益交织、妥协的复杂面向,也形成台湾地区政治体制新格局。其结果并没有带来台湾政治稳定的局面,反而造成政党对立、社会撕裂、民主失范等负面效应,且至今仍然存在。

  

   首先,这是民进党当局操纵的第一次“修宪”,也是陈水扁8年执政期间的唯一一次“修宪”,基本达成民进党当局所谓“二阶段宪改”的第一阶段目标,离“台独”目标再进一步。

  

   2000年大选,台湾政坛出现第一次政党轮替,陈水扁代表民进党上台执政。他执政之初,曾承诺“不会宣布台湾独立,不会推动‘两国论’入宪,不会更改‘国号’,不会推动改变现状的‘统独公投’,也没有废除‘国统纲领’或‘国统会’问题”。事实证明,陈水扁就职演说中的“四不一没有”就是骗局,“国统会”“国统纲领”“国民大会”都在他任期内“终止”。不仅如此,他还在“去中国化”的路上越走越远,下令撤除公众场合带有“统一中国”及“反对台独”等字样的标语口号,还企图去掉带有“中国”“中华”象征的名称、图案、徽章、标志、符号。2004年,陈水扁获得连任后,更是抛出所谓“一边一国”论、“公投入宪”,彻底抛弃一个中国原则。有舆论评价陈水扁两次当选,认为“第一次可以说是在连宋相争、国民党分裂下渔翁得利”,第二次则以“一边一国、推动正名制宪”为号召。因此,陈水扁政权的正当性基础是“建立在本土意识以及‘正名’‘制宪’等信念之上”,部分选民是在其“达成使台湾成为一个‘正常国家’的目标”(49),即“台独”理念催化下,才选择支持他。正如该评论所言,虽然“两颗子弹事件”在最后关头助推了陈水扁,但“支持本土化理念的民众已逾台湾社会半数”才是其连任的根本原因。

  

   陈水扁自诩此次“修宪”有四方面“成就”:第一,这次“修宪”是“开始不是结束”。他在第一阶段完成复决“修宪案”后,已正式启动第二阶段“宪改”工程,委任“总统府秘书长”游锡堃加速推动筹组“宪政改造委员会”,广邀社会各阶层人士,针对“宪改”范围与程序研议共识,于2008年起适用。第二,他认为这次“宪改”是把“权力更完整还给人民”;他认为“宪法”就是“人民与‘政府’之间的契约书”,这部“宪法”从当初“制定”到后来的“修正”,并没有经过“人民”的同意,而“随着这次‘宪改’的完成,‘国民大会’将永远走人历史,‘宪改’最后的决定将完整属于‘人民’所有”。第三,这次“宪改”已经打破过去“守旧与僵化”的“宪政法统迷思”;他认为“宪法”存在“不是要维持任何虚幻的政治法统”,“既然‘国民大会’都可以走入历史,那未来是否要维持‘五权宪法’、省府的存废等,都能有所定论;过去受制于意识形态,‘宪改’都只能做枝节的修正,一旦这样的迷思与心理障碍都能突破,表示我们已经做好‘全面宪改’的工作”。这一点可以发现“废省”、抛弃“五权宪法”的架构会成为民进党研究的重点。第四点反映出民进党“修宪”的野心和方向。陈水扁指出:“‘宪改工程’是民主深化重要历程,也是进行公民教育最好机会”,因此要“强化民众对‘宪法’认知与认同”,未来“宪改”内容除“相关制度更张”外,还要加强民众教育与宣导并通过“一系列公民会议、专题座谈,与媒体报导”,使“全民都对现代民主宪政思潮有正确认知,落实至生活每一层面,让台湾成为真正‘民主国家’,并为其他国家所借镜”。(50)陈水扁讲话中的第三、第四方面体现出民进党企图再次通过“修宪”实现“台独”的分裂图谋。

  

   其次,这次“修宪”过程中,国民党与民进党意见趋同,国民党不再坚持维护“法统”本色,而是以再度执政和“本土化”为目标,体现出政党政治下,政党利益和政治利益至上的倾向。如在“公民投票”和废除“国民大会”问题上,国民党并不反对。若林正丈指出:在“‘台湾式半总统制’之下,只要使用这些权限中的一部分,政权交替后在野国民党占多数的‘立法院’,就足以让人意识到有如新‘宪政怪兽’一般的演出。这也成为2005年第七次‘修宪’得以实现的原因之一”。(51)

  

   第三,这次“修宪”建立起新的政治秩序,并对“立委”选制进行改革,但存在明显缺陷。游盈隆指出,新选制取代了旧有的“多席次单一不可转移选票制”,既“革除了旧制的弊端”“形塑稳定的两党制和政治体系的温和化”,也导致“选举结果明显的‘不成比例性’,而造成民意的严重扭曲”。(52)尤其是在台湾地区现有选制下,明显对大党有利,国、民两党成为政坛主要竞争对手,其他党派在“立法院”席次分配上并无优势,对台湾地区政治影响力日趋减弱。

  

台湾第七次“修宪”结束后,有台湾学者在调查分析基础上指出:“从2001到2008年台湾民众对于民主的满意度从58.98%下滑到38.2%,修宪并没有让民主满意度止跌”,并且用了“不知道、不参与、不满意”来概括台湾精英和普通民众对这次“修宪”的态度。(53)2006年9月,陈水扁抛出“宪改”涉及“领土变更”议题,遭到各方谴责抵制后又鼓吹制定所谓“第二共和宪法”,大陆方面发出严厉警告:“坚决反对陈水扁通过‘宪改’谋求‘台湾法理独立’的立场是坚定的、不可动摇的。不管其玩弄什么花招,其‘台独制宪’的图谋都必然遭致彻底的失败。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:台湾历史研究2022年第01期

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