翟金懿:“转型失范”:台湾地区第七次“修宪”研究(2004-2005)

选择字号:   本文共阅读 293 次 更新时间:2022-08-01 15:05:59

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翟金懿  

  

   亲民党坚决反对“席次减半”,提出席次应减少至150—175席。“澄社”成员蔡宗珍明确反对“立委”席次减半,认为骤然减半会带来“相对更少的‘立委’却在‘党团协商’、法案提案权等‘国会权力’行使的过程中,实质上更加扩大其权力,更可能破坏委员会的专业分工与实质功能”。(23)新党主席郁慕明指出,“国会改革”应该是“功能改革”,而非“数量减半”,而且“席次减半”应该先“考量‘立法院委员会’的情形,十二个委员会或十五个委员会所产生的‘立委’人数就不一样,应该先确定委员会,才确定‘立委’人数”。无党籍“立委”陈文茜也指出,“应该将席次定为150席左右,让区域与不分区‘立委’席次相当,‘国会’问政品质才会提升”。(24)

  

   国、民两党虽然在“立委”席次、任期等问题上有较高一致性,但在具体问题上也有不同诉求,例如民进党认为“‘立委’席次减少后,‘立法院’各委员会应该由12个减到9个”;国民党则希望“妇女保障名额能够提高到三成以上”。(25)经过“立法院”各“党团”协商,“修宪委员会”主席陈其迈宣布:“立委”席次“从第七届起,由225席改为113席;选区改采单一选区两票制;不分区与侨选‘立委’为34席;妇女当选席次不低于34席;‘立委’任期改为4年;平地与山地‘原住民’‘立委’各有3席,其中妇女保障名额各1人。”(26)

  

   2.废除“国大”和“公民投票”议题

  

   这项议题实际上由国民党、亲民党较早提出。2003年12月3日,国民党籍“立委”廖风德和亲民党籍“立委”周锡玮等在“立法院”提出“宪法增修条文修正草案”,提出“废除‘任务型国民大会’的主张,并且将原来‘国民大会代表’的职权,包括‘领土变更’‘宪法修正’的复决权,交由‘公民投票’复决。‘总统’‘副总统’的弹劾案则交由‘司法院大法官’,组成‘宪法法庭’审理”。(27)

  

   2004年4月14日,“立法院修宪委员会”在“无异议”的“高度共识下”通过国民党籍“立委”曾永权等人所提出的“宪法增修条文”第一条修正内容,“废止‘任务型国大’,并明定‘立法院’提出的‘宪法修正案’‘领土变更案’,经公告半年后,应于3个月内由‘公民投票复决’”。(28)

  

   3.“总统、副总统”弹劾案议题

  

   “立法院”提出“交付‘任务型国大’议决的‘总统、副总统’弹劾案”,由于国、民两党存在分歧,没有达成共识。民进党“立院党团”坚持改由“公民投票决定”,但国民党“立院党团”则主张“应声请大法官审理,经宪法法庭判决后决定”。(29)“立法院修宪委员会”讨论达成的“国会改革”共识,引起社会关注。有评论对此指出,这个结果“其实算不上完美”,但“如果错失此一时机,则整个‘国会改革’至少要因而延宕三至四年”。(30)因该讨论结果还需经过“立法院三读会”程序才能定案,国、民两党积极促成“立法院”于8月召开临时会,讨论表决各政党“修宪提案”,但亲民党坚决反对。

  

   8月3日,民进党召开“中执会”,决议全力促成“立法院临时会”拟定“国会改革宪法修正案”,包括“国会席次减半”“单一选区两票制”“公投入宪”“废除国民大会”等四项议题。4日,国民党“中常会”通过六项临时会法案,其中就有“国会减半”“单一选区两票制”“废止任务型国大”等“修宪提案”,待亲民党参与连署后送交“立法院”议事排入议程。(31)同日,亲民党“立院党团”召开临时座谈会,达成“两个坚持,一个改变”共识,主张下会期开议日由9月17日提前至9月2日,包括“修宪案”等议案皆留待下会期院会处理。亲民党“立院党团”总召集人刘文雄明确表示,如果国民党、民进党坚持在临时会处理“修宪”及处理其他议案,亲民党将不参加临时会。民进党“立院党团”总召集人柯建铭对此指出:“亲民党若反对处理甚至退出临时会,就必须承担‘修宪案’破局的责任。”(32)亲民党的举动还招致社会批评:“成熟中道的政党不会边缘化,激进偏锋的政党才会自我泡沫化,站在‘国会改革’关键时点,亲民党人真的要深刻思考,此时挡下‘国会改革’的进程,对亲民党形象的得与失,更重要的是,未来议论台湾‘国会与民主’发展成败之际,亲民党今天的作为,将背上永远的历史审判。”(33)除亲民党外,“台联党”“无党籍联盟”也因实行“国会改革”方案后对小党不利,皆反对“单一选区两票制”改革方案。

  

   经政党间协商沟通,决定于8月11—24日举行“立法院”临时会,亲民党因争取到6场“修宪公听会”的机会,最终同意将“修宪议程”列入“临时会”。其中,由“修宪委员会”举行的“公听会”排在16—18日举行,上、下午各一场,邀请相关学者专家参与,而“修宪院会”定在23日举行,处理“修宪提案”。

  

   在“修宪公听会”上,与会学者专家大多认为本届“立委”早已错失“修宪”时机,建议应该先检讨“修宪程序”,再进入实质内容“修宪”,以完成两阶段“修宪”。李念祖、彭怀恩均表示:“如果采取‘总统制’,‘国会’应有‘阁揆同意权’,以制衡‘总统’的权力,而‘总统选制’应采‘绝对多数’,才能与‘国会’有相抗衡的民意,同时赋予‘总统倒阁权’。”蔡宗珍则认为“本届‘国会’贸然通过修改部分‘宪法条文’,将会带来更大的‘宪政灾难’”。她主张两阶段“修宪”,先修程序、再修“宪法条文”。具体做法是先修改现行“修宪”的程序,终结“国民大会修宪”,废除“任务型国代”,同时“增列人民参与‘修宪’权利,包括人民联署提案权与强制复决权”。(34)

  

   尽管社会各界有不同的看法,并未阻挡“立法院”临时会“修宪提案”的表决步伐。为确保“修宪提案”过关,各政党均下达“甲级动员令”。217位“立委”中,只有6人缺席,民进党和亲民党的“立院党团”全员到齐,全部出席人数远超“修宪”门槛的162人。8月23日,经“立法院”的“三读”程序表决,通过以国民党版“修宪案”为主要内容的“宪法增修条文”,包含“立委”席次减半、废除“国大”“单一选区两票制”的“立委”选举方式、“公民投票决定‘修宪案’”等内容,这与国民党在本阶段“修宪”开启前的主张基本一致。

  

   三、“任务型国民大会”象征性表决“修宪案”

  

   2005年3月13日,民进党召开所谓“坚持改革,捍卫台湾”临时代表大会,陈水扁认为这次会议“最重要的任务”是审议通过“第一届、也是最后一届的‘任务型国代’提名办法,以利五月底以前顺利选出‘任务型国代’,并于七月上旬复决由‘立法院’所通过的‘修宪草案’”。他还提出:“‘立法院’去年八月通过的‘修宪草案’,包括‘立委’席次减半、单一选区两票制的‘立委’选制改革、‘废除国大’以及‘公投入宪’等四项‘国会改革’的重大‘宪改议题’,这不仅是近年来最重要,也是最具有突破性的一次‘宪政改造’工程,其中每一项议题都是民进党长期追求的目标。”(35)

  

   亲民党、“台联党”虽在2004年“立法院”临时会支持“国会改革修宪案”,但在“任务型国大”集会前再提反对意见。亲民党坚决反对“公民复决”和“单一选区两票制”,认为“公民复决”破坏了“五权宪法”架构,而实行“单一选区两票制”损害了小党的利益。“台联党”则坚持“制宪正名”主张,暴露其“台独”本质。

  

   “任务型国代”选举前夕,各政党的政治立场也颇与为选举造势、拉票等考量因素有关。2004年5月14日,“国代”选举开票,民进党和国民党在300名代表中占有244席,分列为“国大”第一、二位,亲民党得票率下滑,从第三大党降为第四大党(“台联党”排第三位)。6月6日,“任务型国大”召开第一次正式会议,决定6月7日邀请“立法院”代表赴会说明“宪法修正案”的要旨并且“复决”修正案。国民党方面表示,“‘任务型国代’只是政党代表而非选民代表,必须按照政党立场投票,若有人意图跑票,可以‘马上撤换,马上递补’”。民进党也强调,“‘国大’开会时,若在表决时有跑票、废票情形出现,立即开除党籍,递补人员”。(36)可以看出,国、民两党对此次“修宪”均较为谨慎,本次“修宪”目标也较为一致,两党都决心力保“修宪案”顺利过关。亲民党、“台联党”、新党和“无党籍联盟”等均有反对意见提出。“台联党”的钱林慧君认为“修宪案”的部分条文“有许多不公平之处”,例如第12条的“公投入宪”,“本应该属于人民的‘创制权’却没有了,还能叫‘公投入宪’吗?”(37)她也反对将投票门槛设得太高,重申其“制宪”的“台独”主张。亲民党代表胡祖庆重申反对“修宪案”的立场,还写了“宪政民主与改革”一书,提出改革方案和意见,交给大会记录组。他指出当前台湾的政治困境:“首先,主政者作为大幅背离现行‘双首长制’。‘全民总统’‘全民政府’与‘不释出组阁权’等主张或流于空谈,或自相矛盾,因而使得‘政府’寸步难行。其次,‘立院’运作长期存在诸多问题。推动‘国会改革’有其必要性。然而在现状得到改善之前,主政者理应遵守‘宪政体制’,避免问题失控。将政治责任推给‘国会’多数扯后腿在任何民主国家都很难讲得通。”新党代表卢瑞钟指出,本次“修宪”充分反映出“国、民两大党,都只看到打压、消灭小党的利益,民进党又看到‘公投入宪,台独在望’的利益,却没有看到立法院如此草率的修宪案一旦通过,将带来多大的灾难”。他反对“单一选区两票制”,认为一旦实施,“小党被逐出国会之外,有些会加入国、民两党,但极左和极右的人,由于没有‘立法委员’可以发声,将容易改走体制外抗争、街头路线,到时候政局混乱、社会不安、经济衰退、街头流血”。而在“公投入宪”方面,“国民党以为高门槛制止得了‘台独公投’,其实,这又是提供一个法律漏洞,供泛绿阵营推动‘台独’”。(38)“无党团结联盟”代表颜宽恒也认为这次“修宪”仅代表大党利益,目的是“消灭小党”。“民主行动联盟”在“国代”宣誓时站在议场前拉起白布条抗议,散会后,张亚中、李日煌、黄光国等人还当场撕毁“国代”证书。前“立委”李桐豪指责国、民两党提出的“重复表决说”,强调“除非程序上有争议,没有一部法上有如此做法”。(39)

  

   因民进党、国民党在本届“任务型国大”中占据绝对优势,最终投票结果没有悬念。6月7日,在出席代表298人、投赞成票的249人、反对48人、废票1张、超过法定人数3/4的情况下,“国大”二次会议通过“宪法增修条文”第1、2、4、5、8及新增加的第12条,于6月10日由陈水扁公布颁行。

  

   四、“增修条文”相关内容解析

  

   第七阶段“宪法增修条文”中与“国民大会”相关的部分被全部删掉,最大变化是“废除国大”后实行“单一国会两票制”。具体来看,有几个方面的特点:

  

1.“国民大会”被废,“中华民国宪法”的实质内容大部分被掏空。“增修条文”中有关“国民大会”部分全部删除,以后“立法院”提出“宪法修正案”和“领土变更案”公告半年后进行“投票复决”,“国民大会”不复存在。亲民党代表李慧馨在开会期间发言质问:“‘五权宪法’是国民党总理所提出的孙文学说、三民主义理论所建构而成,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:台湾历史研究2022年第01期

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