曹舒 张肇廷:迈向“无县时代”?——当代中国撤县设区的实践总结及反思

选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2022-07-26 09:49:04

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曹舒   张肇廷  
也有学者将公开的信息分为宏观与微观两方面(吴庚祐、周佑勇,2020),或分为申请与审批的公开、审批内容和论证依据的公开、审批结果的公开(马怀德,2016)。还应注意公开与保密的界限,对于国家机关内部尚未形成定论的事项或属于国家秘密的事项不得公开。二是明确区划变更信息的公开期限,对于撤县设区启动后的区划变更信息要及时向社会公开,根据撤县设区的实施进程确定公开期限,及时打消谣言和公众的猜疑。

  

   第四,遵循撤县设区的自身发展规律。行政区划变更是优化空间布局,提升空间治理能力的基础性工程,区域经济一体化的实现也受制于既有的行政区划。因此,各地更加强调通过区划调整来实现区域内各种资源要素的重组整合,增强区域竞争力。然而,地区发展和治理问题并不能单纯依靠区划调整来解决,撤县设区也应遵循自身的客观规律。首先,撤县设区应遵循区域经济发展规律,符合特定时期区域经济发展状况和城市治理需要,坚持水到渠成、“非必要不变更”的原则。近年来,频繁的撤县设区导致“无县城市”不断出现,部分地级市政府为了扩大城市规模,盲目推进撤县设区工作(范毅等,2017)。社会经济发展是行政区划变更的前因,只有当经济发展到一定程度,中心城区空间发展不足,周边县域又急需城区带动,且城市发展困境确由区划问题所致的情况下,才可以考虑撤县设区。完全将城市发展寄希望于区划变更,认为区划变更“包治百病”的想法,是对行政区划变更价值目标的误解。因此,不能盲目将撤县设区作为解决城市发展问题的唯一手段,要更多从区域发展内部入手,转变在行政区划调整上做文章的思路,将立足点放在治理结构的创新和壮大县域经济本身上来。同时,在推动撤县设区的实践过程中,也不能急于求成,撤县设区方案应该经过多方打磨,寻求最大范围的共识。其次,撤县设区应坚持统一规范与因地制宜相结合。各地经济发展程度、人口资源条件等千差万别,撤县设区的需求和标准也不尽相同,在撤县设区的制度设计中应坚持因地制宜,避免“一刀切”,在保证制度原则性、权威性、统一性的要求下,根据各地区差异情况作出适当调整,确保撤县设区制度原则性与灵活性的辩证统一。最后,撤县设区应注重历史文化的传承。区域文化是行政区划的组成要素之一,所以行政区划具有较强的历史与文化承袭性。行政区划是历史演进的产物,任何行政区划的设置、变更等均是特定时期、特定地区的历史文化作用的结果。因此,撤县设区实践中应该充分尊重地区的社会历史和区域文化背景,对各类区划变更事项可能对区域文化传承造成的影响展开充分论证。

  

   六、总结与讨论

  

   随着改革步入深水区,政治体制改革将成为下一阶段推进国家治理现代化的关键,行政区划作为行政体制的空间载体,是政治体制改革的基础与先兆(匡贞胜、虞阳,2020)。对行政区划变更的理解需要从具体类型中加以审视,既有研究大多是对行政区划变更整体性的研究,对具体形式关注较少。本研究尝试连通具体区划变更类型与新的国家发展战略。撤县设区作为新时期落实新型城镇化与区域协调发展的重要区划变更形式,是一个比较适宜的研究切入点。透过撤县设区,既能观察到新时期行政区划调整的趋势与动力,也能把握行政区划调整的优化方向。

  

   本研究通过详细的数据分析发现,撤县设区呈现如下发展态势:总体来看,撤县设区将步入整体收缩阶段。撤县设区的实践发展始终与不同时期不同地区的经济发展程度与城市化发展水平相契合,经济性因素仍是撤县设区的主要因素但非决定因素。撤县设区的连片趋势更加明显,区域集聚性持续增强,并形成由中心城市向次中心城市,由沿海向内陆,由华东向西北、西南延伸的发展走向。

  

   立足新发展阶段,国内国际双循环新发展格局的构建与城市治理现代化的要求为撤县设区提供了新的动力源:其一,新发展格局要求我国调整原有的参与全球价值链形成的发展模式,转向以中心城市和城市群为依托的国内大循环,实现市场要素的自由流动和资源的高效配置,统筹区域一体化发展,撤县设区成为实现这一目标的重要手段。其二,人口城市化的快速推进要求加强和创新城市治理,既要实现城市行政区划管理幅度和管理层级的自我调整,优化市、区、县的关系,也要提升城市的综合承载能力,提高城市治理能力和水平,这在一定程度上刺激了撤县设区的实施。

  

   从法学视角分析,行政区划变更实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度,未来撤县设区应回归法治之路。具体来说,在加强党中央对撤县设区的集中统一领导以及省级党委对撤县设区实施工作主导的基础上,强化国家权力机关在撤县设区实践中的监督效能,并通过引入公众参与机制和加强全过程信息公开,推进撤县设区的程序机制建设。最后,要遵循撤县设区的自身发展规律,坚持“水到渠成、因地制宜、历史传承”相结合的原则。

  

   县一直是国家结构的基本单元,是中国历史最悠久、最稳定的行政建制单位,撤县设区也成为影响县域治理与发展的重要制度安排。那么,撤县设区是否会导致县制的消失?撤县设区是城市化加快与经济社会发展到一定阶段的产物,在一些城市规模大、人口密度强、经济总量高的国家中心城市出现“无县”状态,实则是城市化发展规律下的必然结果。撤县设区是提升城市发展质量的手段而不是目的,在我国这样一个幅员辽阔,地区发展不平衡的国家,并非所有城市都适宜撤县设区,对于县域与中心城区相距遥远,区域经济联系度不高,城市区域辐射力不足,主导产业依旧是农业的地区仍需要县制的存在。因此,“无县化”不是“绝对化”,稳固存在两千多年的县制不仅不会因为撤县设区而消失,反而更应将县域作为城乡融合的重要切入点,发展壮大县域经济。与此同时,尽管宪法明确了撤县设区的实践界限与职权主体,行政法规与部门规章也对此予以细化,但行政区划的立法缺位仍成为优化行政区划设置的桎梏,未来还应制定行政区划法,明确区划设置,变更的主体、标准、程序等,确保行政区划变更遵循基本的法治精神,构建我国行政区划法治保障体系,使行政区划由探索走向成熟,由政策走向法治。

  

   *本文受到四川省哲学社会科学重点研究基地社会治理创新研究中心重点项目“‘十四五’背景下撤县设区的实证调查与法治保障研究”(项目编号:SHZLZD2201)的资助。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第4期

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