艰难跋涉中的人身自由

————收容遣送制度简要述评
选择字号:   本文共阅读 7806 次 更新时间:2003-08-15 09:04:00

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萧瀚 (进入专栏)  

  身处弱势的少数人所享有的地位和安全状态是自由的试金石

  ——[英]阿克顿勋爵

  

  引子

  

  2003年6月18日,温家宝总理主持的国务院常务会议认为,“二十多年来,我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化,1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,已经不适应新形势的需要。为从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题,完善社会救助制度和相关法规,会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。会议决定,该办法草案经进一步修改后,由国务院公布施行,同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。”6月22日,新华社公布了这一办法,全文共18条,将于2003年8月1日开始实施,届时《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也将正式废止——实施了21年的收容遣送制度即将寿终正寝。

  

  国务院这一深得民心之举,或许与下面这件事情存在着某种关联:

  

  2003年3月17日深夜,一位27岁的中国公民孙志刚被广州市黄村街派出所的警察李耀辉强行剥夺人身自由,带回派出所,也许是因为孙志刚质疑这样做的合法性,随后他就被送往收容遣送站,又随后被送到所谓的救治站,2003年3月20日上午10:25,这位身体强健的年轻人却悲惨地死在“救治”站,此后一个月里,孙志刚家属到各“有关部门”要求调查此案,均被其“国脚”们踢回。《南方都市报》的记者王雷在对此案进行了细致调查后,根据一份由中山大学作出的中立的尸检报告确认孙志刚在死前72小时内遭到毒打并致死,4月25日该报发表长篇报道细述此事经过,虽然到现在本案一审已经结束也无从得知孙志刚到底因谁的致命打击而死,但此报道一出,即引发社会全面关注,从普通公民到政府机关,人们纷纷谴责打死凶手之残忍,同时还引发了全社会对收容遣送制度的高度关注,不少法学家、经济学家们、伦理学家们都强烈建议政府取消收容遣送制度。

  

  可以说,这一事件的爆发及其流波所致都不是偶然的——无论是孙志刚之死还是人们对收容遣送制度的批评以及国务院的果断决定。因此,当我们密切关注孙志刚案件能否公正处理的同时,也需要比较系统地着力清理收容遣送制度的弊病,回顾收容遣送制度得以长期存在的社会政治环境以及该制度被废除之后,全社会所依然面临或者可能即将面临的新老问题。由于中国没有实行公共信息公开制度,因此这种清理所需要的大量材料几乎难以获得,本文仅根据笔者这几年收集的部分媒体报道以及自1949年以来至今该制度的历史沿革谈一点可能需要进一步论证或者被证伪的看法。

  

  2700年禁迁传统与无立法收容遣送制度

  

  收容遣送制度,其本质在于各地方政府对外来人口流入的控制,因此它与户籍制度孪生。许多人误解,以为这一制度是1982年才开始的,殊不知其历史源远流长,早在春秋时代的公元前685年,就有管仲在齐国提出所谓“禁迁徙,止流民”政策,以控制人口流动,所谓流民一般认为是脱离自己户籍在外地流动的人。战国时商鞅在秦国变法,公元前356年提出“什伍连坐”法,控制人口流动,商鞅作法自毙,逃亡时因无人敢收留而逃无可逃,车裂分尸,可谓死得其所。但以秦统一六国,管仲、商鞅确立的限制人口迁徙的铁制就被固定下来,一传统就传统了两千七百年,并相应地产生了强制遣送回乡制度。清代诗人蒋兰畲写过一首诗:“荒村日暮少行人,烟火寥寥白屋贫。小队官兵骑马过,黄昏风雪捉流民。”说的就是清代的“收容遣送制度”。我们现在日常用语中有些词也来自古代的户籍制度和“收容遣送”制度,例如,“解手”一词就是明末清初“湖广填四川”这一绑架性移民时产生的,军队将被绑架者用绳子捆住手,以防止逃跑,只有被绑者内急要上厕所的时候,才解开绳子,解手之名由此而来;我们常用的“护照”一词,在清代以前就开始使用,是户籍所在地政府颁发给本地人到外地流浪乞讨的合法凭证,无护照而外出者,被视为违禁。

  

  中国古典社会的户籍制度并不是从来没有改革过,1911年初,风雨飘摇的清政府颁布了《户籍法》,第一次用世界通行的办法管理户籍,准予公民自由迁徙,然未及实施,清廷即已不复存在,第二年的《临时约法》承认了公民的迁徙自由,1931年国民政府延续了清末户籍法的基本精神另立新《户籍法》,至今该法还在台湾实施。

  

  50年代的中国户籍管理制度,既不能算是传统方式也不能算是完全的延续清末和民国,新生政权出于治安的需要,对人口流动实行严密控制,1950年8月,公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》,是一种完全根据被管理者的特殊身份而制定的,这在当时是可以理解的。

  

  1951年7月,公安部颁布《城市户口管理暂行条例》,条例第一条开宗明义:“为维护社会治安,保障人民之安全及居住、迁徙自由,特制定本条例。”其目的似乎是要在治安和迁徙自由自由之间寻求平衡,实际情况似乎也达到了这种平衡,对于城市外来人口,条例第六条规定“来客住宿超过三日者,须向公安派出所报告。”这可以说是现代暂住证的观念滥觞。

  

  1953年,中国进行了一次人口普查,为户口登记制度的建立打下基础,1955年6月9日,国务院下发旨在解决农村户口管理的《关于建立经常户口登记制度的指示》,这段时间的户籍管理主要还在于统计的需要,并非为限制人口流动,同时治安的需要已经不再特别重要,1954年宪法规定的公民迁徙自由权,在1949-1957年得到了比较充分的实现。有统计表明,1954年,全国人口自由迁入、迁出为2200万人,1955年是2500万人,1956年为3000万人。

  

  但是,这段时间里,历史也开始部分重演,在公民自由迁徙的同时,城乡差异使农民大量流入城市,在命令经济下城市无力承担此重负,中央政府既然不打算实行市场经济,就不得不推行一些压制性政策,1953年4月17日,政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》,不允许城市随便到农村招工,1954年3月,内务部、劳动部又发出《关于继续贯彻〈关于劝阻农民盲目流入城市〉的指示》,但这些政策并没有取消迁徙自由,重在说服。

  

  1956年秋,由于农业合作化政策发高烧,使得大量省份粮食歉收,不少地方的农民到城市寻找机会,为了控制这种情况,国务院在一年时间里先后下达了《关于防止农村人口盲目外流的指示》(1956年12月30日)、《关于劝阻农民盲目流入城市的补充指示》(1957年3月2日)、《关于防止农民盲目流入城市的指示》(1957年9月14日)三个文件,以限制农村人口入城,但未能起到有效作用。

  

  1957年12月18日,中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》,从劝阻到防止再到制止,倘以实质而论,这一天之后直到现在,中国公民一直就没有迁徙自由。

  

  21天之后的1958年1月9日,全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》将这一剥夺迁徙自由的户籍管理手段以法律的形式确定下来,该条例第一条规定:“为了维持社会秩序,保护公民的权利和利益,服务于社会主义建设,制定本条例。”再也不提迁徙自由了,该条例第10条第二款规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”农村向城市的人口流动渠道被这一条款设定了难以逾越的鸿沟。

  

  1959年到1961年,三年大饥荒使得农村人口再次向城市流动,但也被中央政府毫不手软地制止了,从1962年开始到1979年之前,为了缓解城市就业压力,中央政府下令青年上山下乡,中央政府还多次下令不许农村人口流入城市,并且鼓励城市人口流入农村,到80年代之前,由于长年累月的政治运动,国家政治生活、人民的普通生活一直缺乏正常化,人民更加重要的其他自由和权利都无法得到保障,因此迁徙自由虽然被取消,但被取消以后,并未引起广泛的强烈反对。

  

  从1957年到1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布之前,与剥夺迁徙自由相联系的收容遣送制度也是在现实中存在,但并没有专门的具体规定,只是在各部委下发的一些文件中零星涉及,例如《内务部、财政部关于民政部门所属安置农场预算管理暂行规定的通知》(1964/3/3)、《民政部关于民政部门工作着重点转移的意见》(1979年3月10日)、《最高人民法院信访处接待来访工作细则》(1980年6月20日)、《国务院关于维护信访工作秩序的几项规定[失效]》(1980年8月22日)、《民政部、国家劳动总局关于城市社会福利事业单位岗位津贴的试行办法》(1980年10月6日)、《民政部、国家计委、财政部关于切实解决城市社会福利事业单位危险房屋修建问题的通知》(1981年10月10日),这些文件中涉及收容遣送制度的多因财政问题而发文安排经费,或者因为发现收容遣送站的工作人员存在贪污现象而发文制止。

  

  “规范化”之后的收容遣送制度

  

  中国古代的户籍制度中存在严重的歧视性政策,因此前文只谈及古代的户口制度,尚未涉及籍制度,所谓户籍,不仅包括出生地证明,还包括一个人属于哪一籍,即所谓身份,春秋时管仲的四民之居政策就是典型的身份等级制,到汉时被废为“编户齐民”,所谓齐民意为平等,后来汉政府又将商人编入特定的“市籍”,并对其多有限制,三国时代开始对手工业者专门立籍,至十六国时则更是籍类纷纭,不及细述,直到隋唐时代也依然未减其身份世袭的特征,两宋是普通百姓最有人权的时代,虽有分籍,但身份特权性质不重,元代将人分成四等,明代版籍有军、民、匠、灶之分,清代有军、民、商、灶之别,永远世袭,不得脱籍,但是贵贱已经不再明确。

  

  这些古代的户籍身份传统并未在20世纪被完全革除,50年代至今,中国的户籍制度中,也有身份制的残余,例如我们现在依然要登记“出身”——所谓贫农、知识分子、干部等等即是明证,在“文革”,出身论的恶果达到了20世纪的顶峰。可以说,虽然宪法规定公民在法律面前平等,但历史的幽灵并不那么容易躲在瓶子里停止游荡,显在和潜在的身份特权制度与收容遣送制度是完全连体的,古代被收容遣散的“流民”与当代被收容遣送的“盲流”,都是同一种被强加身份的不同称呼罢了。

  

  1982年是中国政治生活中十分重要的一年,这年的10月4日,中国颁布了实施至今的宪法,这是50年来,实施时间最长的一部宪法——已有20年,可是这部宪法依然取消公民的迁徙自由,就在82宪法颁布前的5个月,5月12日,国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,这部行政法规旨在

  

  对城市流浪乞讨者实施救济,但其立法所授予收容遣送站的权力则是没有宪法根据的,关于这个问题,我在《就孙志刚之死再谈恶法》一文已经详细阐述,不再饶舌。产生这一立法的主要原因在于中国长期以来奉行万能政府的理念,政府总想什么都包揽,不管有没有能力管,因此就导致这种花钱还吃力不讨好的事情——在当时的背景下,我们必须承认其出发点是完全良好的,尽管它无法承担它本希望承担的社会功能。该法规真正的问题也是在后来市场经济发展以后才暴露的。它所制造的歧视性后果虽非本意,却是现实,这是一件可悲的事情。

  

  1982年10月15日,公安部、民政部联合颁发《民政部、公安部关于印发〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则〉(试行)的通知》,规定了收容遣送站收容遣送的具体措施,到2001年为止,关于收容遣送的国务院部级专门规章及解释就有:《民政部办公厅关于积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动加强收容遣送工作的通知》(1983年9月14日)、《民政部、铁道部、交通部关于进一步做好收容遣送工作的通知》(1985年7月2日)、《民政部关于颁发收容遣送工作证和收容遣送证章的通知》(1985年7月16日)、《民政部办公厅关于在收容遣送中严禁丢弃痴呆、精神病人的通知》(1987年6月30日)、《民政部关于进一步做好收容遣送工作的通知》(1989年7月14日)、《财政部、民政部、公安部关于印发〈关于收容遣送工作中跨省遣送所需经费支付问题的通知〉的通知》(1992年12月24日)、《公安部关于被收容遣送的时间是否折抵劳动教养期限问题的批复》(2001年6月12日),(点击此处阅读下一页)

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文章来源:世纪中国

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