马雪:中美国际发展援助模式的差异分析

选择字号:   本文共阅读 87 次 更新时间:2022-05-25 19:50:27

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马雪  
总额高达2900亿美元“全国养老基金”势必会把目光投向非洲。美国企业对发展中国家的初创企业的风险投资也呈上升趋势。以美国对非洲投资来看,近年来,凯雷集团、德太集团等美国企业大举进军非洲私募股权投资领域,并取得一定成绩。美国企业对非洲初创企业的风投额也成上升趋势,2018年达7.25亿美元。而中国近年来一直在该领域精耕细作。2017年阿里巴巴宣布成立“非洲青年创业基金”,拟在未来十年支持百家非洲企业。欧朋公司(Opera)则承诺对非洲电商领域初创企业提供1000亿美元投资,其中400亿美元用于帮助尼日利亚开发移动支付等产品。第二,美国将在清洁能源、石油开采、“智慧城市”建设等方面加强既有优势。IBM、微软、甲骨文等美国企业在非洲“智慧城市”建设领域走在前列,在帮助内罗毕、阿克拉等市场改善交通及税收状况方面仍具有一定优势。美国是以私人投资更精准追踪市场需求,以此应对中国以需求为导向,为受援国提供专注、快速、务实的解决方案的模式。美国强调以私人投资为主导,鼓励优惠出口信贷、非优惠政府贷款等,扩张发展融资的来源和渠道。

   (二)规则博弈将成中美国际发展竞争的前沿战场。在战略竞争加剧的大背景下,技术标准、金融和贸易规则竞争将高度政治化,拥有规则制定权的国家可以获得巨额利益和谈判筹码。为打破规则垄断,中国将研发替代性的技术标准、贸易和金融规则,以降低自身脆弱性。而美国将综合运用经济工具维护美国规则,防止中国摆脱美国技术、金融等杠杆的钳制。

   从中国来看,通过发展合作和“一带一路”倡议输出规则和标准,将打破美国在全球范围内的规则垄断。首先,在运输物流领域,中国正在转变全球运输方式,构建运输工程及物流新标准。中国对发展中国家运输方式的基础设施发展,将使各地区从依赖公路的方式转变为多式联运,将海运码头网络与内陆港口连接起来。在中东,中国帮助中亚和东欧发展主要的分销和物流枢纽,处理跨境贸易量;连接内陆中亚国家的铁路为主要的配送中心和经济区提供服务。在该过程中,中国在运输工程技术及物流标准领域打下创始者的印记,美国在后来阶段难影响其发展进程。

   其次,中国正在拓展和巩固产业链,降低自身脆弱性。。“一带一路”在沿线国家建立起现代化基础设施,适当交通基础设施的地区将吸引对工业化的投资,进而经济区、工业园区、创新中心、物流园区、保税仓库和冷链物流设施不断发展。工业城市和经济特区的发展将推动对专业物流服务的需求,例如冷链物流、成衣仓库和按需运输服务。同时,由于劳动力成本问题日益严重,中国制造商将其工业基地转移到低成本的东盟国家。在扩展原材料和制成品跨地区过程中,连通效率不断提高,并发展出高铁、高速公路和现代化的港口等充足的运输方式选择。

   再次,中国正在拓展欧亚紧密联系中,扩大既有优势。在欧洲旺盛需求的推动下,汽车、消费电子产品、化妆品和玩具等大多数制造商将依靠第三方服务提供商管理其物流。电子商务正以迅猛的速度增长,让中国成为全球在线购物者(尤其是来自欧洲的在线购物者)的首选目的地。随着新路线的发展,欧洲为了减少和中国间的运输时间和成本,将使用中国提供的运输、分销、仓储、综合物流及多式联运的解决方案,以满足不断增长的需求。在该过程中,中国的标准运用到基础设施的各个领域。

   从美国来看,其将充分利用仍处于西方主导下的国际体系,让中国难以摆脱钳制。首先,美国将利用话语权优势,动摇中国发展合作的正当性。当前发展援助体系仍处于西方主导之下,老牌援助国以“巴黎原则”为准绳,质疑中国援助是否符合经合组织发展援助概念标准。美国以缺乏透明性为由诬称中国不依据规则行事,“一带一路”的融资模式和债务处置方式与国际通行标准不符,指责中国是“流氓援助国”,实行新殖民主义和“债务陷阱外交”。同时,美国抨击中国将商业贷款与发展援助混为一谈,旨应是促进贸易和投资,而非帮助其他国家的发展。美国普林斯顿大学伊桑·卡普斯坦认为,“如果与中国合作变成一种政治风险,就会有越来越多的国家持谨慎态度”,这是美国使用“柔道战术”利用自身话语权展开的舆论行动。

   美国将利用其在新兴科技、金融领域的主导地位,形成“排他性”的规则之网。《2018年善用投资促进发展法》明确提出鼓励和帮助美国前沿科技领域的初创公司投资、出口与国际合作,以此培养美国科技的早期使用者和开发展,进而创建国际科技联盟,针对使用和控制新兴技术制定规则、技术标注和出口管制,最终织补其排华的规则之网。2019年11月,美国推出“蓝点网络计划”,旨在建立评鉴基础设施投资计划的“米其林指南”,拉拢日本、澳大利等盟友,建立共同标准的评估认证体系下审核认证。同时,美国将充分运用其金融优势,逐步增加战略资源投入。资金短缺是美国与“一带一路”竞争的主要短板,但美国资本市场深厚,在金融领域拥有规则制定权和话语权。一方面,美国将利用其发达的金融市场来介入所谓受援国的“债务问题”,对债务进行打包再融资,“解放”所谓陷入“债务陷阱”的国家,购买其债务,提供更长的还款期限。为债务国提供法律和金融建议,帮助其与中国重新谈判。另一方面,充分发掘私营公司的投资潜力,促使美国资本在海外展开跨国跨地区的大型项目,对风险收益、商业公益进行平衡,并聚拢相关企业参与并始终由美国资本主导,令中国企业将面临美国资本聚合的各国企业集团的竞争。

   (三)中美国际发展竞争或加速全球发展合作出现多元化趋势。世界正向多极化发展,缓慢但趋势明显。在国际发展领域,中美不是国际发展领域唯一的重要行为体。在东南亚,日本在当地很多国家的投资超过中美;在中亚,亚洲开发银行等多边融资机构也有大量投资;在中东欧,欧洲资本依然占主导地位。中美竞争或令第三方渔利,进而加速全球发展合作的多元化趋势。

   随着中美发展竞争加剧,美国对盟国的战略和协同需求将增加,希望通过同盟关系加强对中国优势,并阻止中国通过第三方合作减少其战略阻力。为避免中欧过度走近,美国反复提醒欧洲关注中国“糟糕的人权状况、对国际法的漠视、亚太海域的扩张行动”;为联合日本,美国以共同应对中国为由,推出基础设施标准,抢占基础设施建设规则制定权;为拉拢印太盟友,重启“美日澳印”四国机制,通过倡导维持领土现状、航行自由、开放市场等自由主义世界秩序为该地区国家提供替代性选择,谋求取代中国方案。

   美国盟友可在美国支持下在国际发展领域不断突围,借此减少同盟关系转型而引发的与美国利益冲突,并以此拓展自身行动空间,增加自主性。日本在2019年6月在大阪召开的二十国集团(G20)峰会上,提出更适合自身海外基建投资拓展的新国际原则“向发展中国家实施基础设施建设投资”,扩展了2016年G7推出的《伊势志摩原则》,以此在印太加强自身投资。日本既参与美国“蓝点网络计划”,在美国打造的基础设施认证评估体系中获益;也与中国合作实现自身利益,使日本的海外投资经验、现金技术、风险管控机制与中国的资金、产能相结合,实现优势互补。2018年日本与中国签署亚洲共同开发50个基础设施项目的协定。这表明美国获得同盟支持的难度不断加大。此外,特朗普正以一种反传统和难以预测的方式放弃国际责任和道义领导地位,并寻求与盟友建立更基于现实利益的互动模式,也加速离心力。短期看,美国的盟国将通过强化同盟关系来扩大国际发展领域行动空间,并增加自主性。长期看,盟国将摆脱对同盟关系的重度依赖,实现独立自主的目标。

   中美发展竞争越激烈,其他国家回旋的余地就越大,利用两国矛盾两边渔利的机会就越多。美国利用官方沟通、演讲、论坛等公共外交激发东南亚对高质量基础设施需求,以此干扰中国在该地区的投资和基建计划。东南亚多数国家既利用美国在数字合作、贸易协议及基建相关的金融制度保障改善软件,又要求中国以更好的报价投资其基建,提升其硬件;多数国家既对美国推广民主保持警惕,又欢迎美国帮助其加强中国基建投资的问责和反腐,避免“中国利用体制漏洞拉拢当地的政治精英,操纵该国未来政治走向”。例如,从中国发展合作中收益颇多的马来西亚当局表示,保留在必要时与中国重新磋商部分协议条款的权利,特别是将在降低成本和贷款总额上重新谈判。其他受援国家也将在中美竞争中寻求更好的报价和方案,这将挤压中美的实际获益空间。

   (本文原载于《现代国际关系》2020年第3期的中美关系栏目,文章内容及文字均以正式出版期刊为准)

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文章来源:《现代国际关系》2020年第3期

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