郭贝贝 董小君:新发展格局下制度型开放的逻辑、内涵和路径选择

选择字号:   本文共阅读 82 次 更新时间:2022-05-13 22:41:49

进入专题: 新发展格局   制度型开放  

郭贝贝   董小君  
中国经济增速实现了2.3%的增速,继续保持世界第二大经济体地位。

   从全球治理体系来看,全球治理格局也正呈现从“美国主导、美欧共治”的局面向“多元化主体——全球共治”的局面转变。一方面,由于全球价值体系已由以传统西方民主价值体系为核心,逐步转向多元化价值体系共存。以金砖五国为代表的发展中国家的主权意识、民主意识不断强化,逐渐弱化依附于西方意识形态下的价值取向,并且国际关系的国家间民主化观念日益成为全球共识。另一方面,以金砖五国为代表的新兴经济体在全球治理中的话语权与影响力不断提升。根据IMF在2016年1月生效的《董事会改革修正案》,约6%的份额将向有活力的新兴市场和发展中国家转移,而中国份额占比将从3.996%升至6.394%,成为仅次于美国、日本的IMF第三大股东。在IMF特别提款权(SDR)中,人民币于2016年10月正式纳入SDR货币篮子,成为继美元、欧元、日元与英镑之后的第五种全球货币,SDR权重为10.92%。综合来看,贸易中心的转移与国际治理体系的变化为我国制度型开放创造了良好的国际环境,标志着我国已经开始走向国际舞台的中心,为我国推进规则等制度型开放提供了重要保障。

   (二)驱动要素变化与国际分工转变为制度型开放奠定了必要的产业基础

   随着贸易与投资自由化的深度演进,经济全球化发展呈现两大新特点:一方面,产业驱动力正从“要素驱动”向“创新驱动”转变。从全球产业转移来看,一般性生产要素的自由流动,是通过以具有边际递减特征的传统产业为主的国际梯度转移来实现,其内涵着边缘性、成熟性生产技术的国际扩张与转移;而创新生产要素是一个产业或市场发展的核心,甚至是一国硬实力积累的关键,其跨境流动对国际经贸的制度环境有着更高的要求。如果说关税与非关税壁垒的降低及投资自由化的提升等商品与要素流动型开放,能够实现一般性生产要素的跨境自由流动,那么要实现创新生产要素的跨境流动则需要更高标准、更高层次、更加全面的国际国内制度的协调性、统一性。面对新一轮技术革命,美日德英等国高度重视创新要素在产业发展中的重要作用,分别制定了《2021美国创新与竞争法案》《第5期科学技术基本计划》《研究与创新为人民—高技术战略2025》与《工业2050战略》等科技和创新战略,力图从战略上把握新兴技术带来的机遇,强化创新要素的制度环境建设,提升创新要素的集聚和吸引能力。

   另一方面,国际分工正从“禀赋优势—产品分工”向“全球价值链协作”的转变。历史趋势表明,科技创新的变革必然引发社会生产力的提升,促进全球价值链的重塑以及国际分工体系向纵深维度的发展。在经济全球化第三阶段,国际分工主要以最终产品为界限和主导形态为主,即“禀赋优势—产品分工”模式,体现为以对外直接投资等为表现的生产要素跨境流动。随着贸易和投资自由化的深度演进以及跨国企业的快速发展,国际分工正逐步转变为以产品生产环节和阶段为界限和主导形态,即“全球价值链协作”。无论是从整个产业链来看,还是从同一生产环节下要素投入来看,均需以跨国公司为载体的多国共同参与、磨合和协作方能得以顺利生产。这一新型国际分工对全球各国在要素分工与生产环节分工方面的“无缝衔接”提出了更高的要求,尤其是实现规则、规制、管理、标准等制度方面的相容性,有效推进生产—服务—贸易与投资的“一体化综合体”的深层融合发展。

   (三)制度型开放是新一轮经贸体制与经贸规则转变的必然趋势

   第三阶段经济全球化发展,全球构建了以美国为主导、多国参与的国际经贸组织,形成了促进“边境开放”的国际经贸规则,为商品与要素等器物层面的跨境流动起到了协调与保障作用。随着商品与要素流动性的进一步提升及其引发的国际分工与全球价值链的质变,当前全球治理体系已难以适应其发展,引发国际经贸格局的更迭与动荡,从而导致经贸摩擦加剧与逆全球化思潮的兴起。这意味着现行经济全球化的发展模式与路径以及主导规则及理念与当前国际经贸的发展趋势不相匹配,亟需变革与调整。以WTO主导的多边体制,主要局限于商品与要素流动的“边境开放”规则,尚未涉及侧重“境内开放”的规则等制度型开放问题,面临着被边缘化的风险。

   基于政治与经济战略考虑,美国正采取“体制外+体制内”双重路径的战略布局,旨在构建以美国为中心的贸易新格局,以美国利益优先为核心的贸易新规则。一项是体制外路径,即采取通过“渐进改革”方式,开启由多边贸易转向区域贸易与双边贸易的战略调整,目的在于重定未来贸易规则新蓝本。从奥巴马时期的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),到特朗普时期的《美墨加协定》,实现了从聚焦竞争中立、知识产权保护以及贸易和投资便利化等境内开放的议题,向营商环境、数字产品、服务(包括金融服务)贸易和供应链安全等境外开放的相关议题的转变。拜登政府的《2021贸易议程》也明确指出“在特朗普建立的贸易协议基础上继续与中国展开斡旋,而不是完全放弃该协定”。另一项是体制内路径,即从“源头”(即“自指定”原则)入手,提出构建“无差别WTO”的改革诉求,以“激进改革”方式颠覆WTO规则,试图通过重新界定“发达经济体”与“发展中经济体”的标准,来改变发展中国家的身份特征,剥夺其享受特殊与差异待遇条款的权益,为新蓝本上升至多边贸易规则创造必要条件。

   三、制度型开放的基本内涵及主要特点

   “制度型开放”涉及内容较为广泛,不仅包括经贸规则,同时也涵盖规制、管理以及标准等内容。正如党的十九届四中全会强调:“健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。

   (一)从广度来看,制度型开放就是范围更广、领域更宽的开放

   根据中央文件的表述,制度型开放主要包括四个方面:一是以国际规则制定作为其核心内容,即世界规则体系,决定了一国参与国际贸易与治理中的话语权大小;二是以规制与管理为主的国家治理能力作为其重要内容,即国家治理体系,决定了一国对外开放营商环境水平的高低;三是以产业标准制定作为其基础内容,即产业标准体系,决定了一国在全球产业链竞争中的话语权大小;四是以信用评级作为其补充内容,即信用评级体系,决定了一国在引导全球资本投资流向的话语权大小。总体来看,规则制定、治理能力(包含规制与管理)、标准控制以及信用评级恰恰是这种符号性“软财富和权力”的集中体现。“规则—治理—标准—评级”体系四者之间具有相辅相成的内在联系,赋予了主权国家更多的国际地位话语权。当前,新一轮全球“规则—治理—标准—评级”四位一体话语权正在快步形成之中。较之以往,新的话语体系将更加严格,更具有针对性,其非中立性也更加隐蔽。

   (二)从深度来看,制度型开放就是更深层次的“境内开放”

   在多边体制下,世界贸易组织WTO秉持以开放、平等、互惠的原则,致力于要素与商品流动(如商品、资本、人员、技术等方面)下的贸易自由化和投资自由化,并消除各会员国在国际贸易上的歧视待遇,建立一个完整的、更具活力、持久的一体化多边贸易体制。虽然在 WTO 成立后,议题和谈判的领域有所扩大,但仅仅局限于货币、汇率、货物与服务贸易、投资等方面的新要求,其宗旨仍是在促进商品和要素流动下的大幅降低或消除关税和非关税壁垒。这些举措仅仅涉及一国对外开放大门“敞开”的基本要求,并未涉及一国国内对外贸易相关制度安排与经济政策的深层要求,比如营商环境、竞争中性、政府采购、劳工标准、知识产权等 “纯粹”国内因素。如果说实现商品与要素流动的自由化是器物型开放,那么制度型开放就是实现规则等制度的“引进来+走出去”。无论是制度的“走出去”还是“引进来”,本质上都是以规则、规制、管理、标准等国内政策举措与国际制度的对接,所对接的规则等制度已从“边境”措施延伸至“境内”措施,如标准一致化(知识产权、环境、劳工等)、竞争一致化(竞争政策、投资、国有企业、政府采购等)、监管一致化(法治、反腐败、监管协同等)等。

   (三)从质量来看,制度型开放就是强调制度政策的协调性、一致性

   在双边多元体制下,更多追求的是“公平、互惠、对等”原则下,实现一国对外开放的国际与国内制度的统一性、衔接性、协调性,即“国内制度的国际化、国外制度的本土化”。正如查德·库伯 (Richard N.Copper, 1970)的研究表明,在相互依赖的经济全球化大格局下,实现国际经济政策的协调发展是有益的。自“多哈回合”谈判以来,现行国际经济政策的协调力在不断趋于弱化,亟需构建更加公平、合法、普惠、高标准的“制度导向”的开放型国际经济体系。制度型开放的构建,一方面有利于促进全球各国形成相互依赖、和谐的经贸关系;另一方面更加凸显国际经贸矛盾下“制度导向”的全球治理特点。其中,“政策协调”是制度型开放的核心,即更加强调规则、标准、规制等制度的统一性和兼容性。实际上,制度型开放不仅在协调的领域上更加具有宽泛和细化的内在要求,即领域的广延性;同时,对协调程度的要求也不断提高,即程度的深化性。无论是领域的广延性还是程度的深化性,均体现出制度型开放更加注重协同、兼容乃至一致的内在特征。

   四、在深层次开放中推动制度型开放的路径选择

   新发展阶段,我国对外开放的大门将越开越大,亟需构建完善以规则等制度型开放为核心的更高水平开放型经济新体制,推动中国与世界经贸规则与制度的深度融合迈向新阶段,实现开放合作、互利共赢的新局面。具体来看,需重点做好以下几项工作:

   (一)对标高标准的国际经贸规则,形成与之相衔接的国内制度体系

   制度型开放是提升整合与利用全球生产要素(尤其是创新要素)能力的根本要求,也是深度融入以产品生产环节和阶段为界限和主导形态的全球价值链的制度保障。推进制度型开放的建设,关键在于密切跟踪与牢牢把握国际投资、贸易通行规则的高标准演进趋势,既要做现行多边贸易体制合理部分的“守护者”,也要针对不合理或不适应经济全球化新特点的部分加以变革、调整、补充和完善,并以深层次的对外开放倒逼国内规则等制度的帕累托改进。重点侧重三个方面:一是对标国际先进规则,通过规则变革和制度优化,推动由“境内开放”向“境外开放”转变,逐步形成与第四阶段经济全球化所要求的更高标准国际经贸规则相衔接的基本制度体系。二是全面落实“市场准入+外商投资”的“负面清单”制度设计,加快推进投资便利化、监管便捷化、法制规范化建设,促进全球生产要素(包括创新要素)的积极有序自由流动,实现国内国际双循环的现代市场体系构建。三是对标全球营商环境评价标准,着重打造法治化、国际化、便利化的国际一流营商环境,进一步提升吸引国外“第五”生产要素的国际竞争力水平。

   (二)以自由贸易开放平台为重要载体,推进规则等制度的先试先行

   搭建对外经贸的载体和国际平台是稳步推进规则等制度型开放的重要保障。以自由贸易试验区为代表的开放平台不仅是我国推进改革开放的重要载体,也是开展制度创新的重要抓手。我国需要坚定践行多边主义,以共建“一带一路”为引领,以自由贸易试验区为抓手,对标国际自由贸易区的通行规则,推进上海自由贸易试验区、海南自由贸易港等少数条件相对成熟的自贸区的先试先行,肩负起打造开放度最高、制度建设最完善的自由经济区的重任,加快深层次全面开放新格局建设。这些先试先行的自贸区,主动与国际自由贸易区域接轨,真正做到“境内关外”,即实现高标准的“三零”(零关税、零壁垒、零补贴)贸易区,补齐全面开放新格局的制度短板,促使其他自贸试验区模式逐步“复制”与“推广”,并为全国范围内建立公开、开放、透明的市场规则奠定良好的基础。重点抓好以下工作:一是赋予自贸试验区更大改革自主权;二是进一步推进简政放权工作,省级政府部门可以下放的权力都要下放;三是建立地方与部门的协调机制,大胆放权,鼓励先试先行;四是自贸试验区在市场准入、外资负面清单、服务业开放等方面的改革创新将以更大力度推进。

   (三)探索建立制度创新容错纠错机制,提升创新风险的防控能力

   面对新一轮国际贸易规则改革,我国若想实现由“规则接受者”向“规则引领者”的转变,就需要鼓励和大力支持制度创新,积极探索与建立制度创新的容错纠错机制,平衡好贸易投资管理体制改革带来的利益与风险。一是以加快缩简负面清单的方式扩大对外开放,倒逼或主动推行更宽领域、更深层次的开放举措;二是推进更高水平的投资自由化政策,扩大外资企业的投资空间、领域以及自由度的同时,强化政府监管职能,优化监管方式,实施全生命周期式的监管模式;三是构建我国在竞争中性、劳工与环境标准、知识产权保护、政府采购、数字产品、服务贸易以及营商环境等相关协定谈判、修订与执行的风险防御体系;四是重点建立与完善金融领域风险防御体系,遵循金融业审慎监管原则,平衡好金融开放与金融安全的关系,提高对跨境资本流动的监测和风险防控能力,守住不发生系统性金融风险的底线。

  

  

郭贝贝  中共天津市委党校(天津行政学院)马克思主义学院助理研究员;

   董小君  中共中央党校(国家行政学院)经济学部教授、博士生导师

  

   【基金项目】国家社科基金重大项目“‘双循环’背景下中国经济安全风险预警与防控机制研究(21ZDA115”;2021年度全国党校(行政学院)系统重点调研课题“资本扩张风险的防范和化解机制研究——从无序到有序(2021DXXTZDDYKT008)”

  

   来源:《行政管理改革》2022年第4期

    进入专题: 新发展格局   制度型开放  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/133560.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统