刘连泰:行政处罚中择一重罚规则的体系化阐释

选择字号:   本文共阅读 112 次 更新时间:2022-03-01 03:31:12

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刘连泰  
,禁止不利变更规则就会因为允许行政机关“曲线加重”处罚而形同具文,避免当事人因害怕被加重处罚而不敢起诉的政策考量就会因此落空。我国行政处罚法第45条第2款规定:“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。”这一条款的立法精神在于保障当事人在处罚程序中的陈述权和申辩权,其功能在于防止行政机关恶意加重处罚,因而可以扩张适用于对行政机关重作行政处罚决定的限制。[30]不过,要判断行政机关重新作出加重罚款的决定是否属于“因当事人陈述、申辩”,还需要作进一步分析。

  

   禁止恣意原则是对行政行为的一般限制。禁止不利变更规则不能被直接用于限制行政机关的加重处罚,但不意味着禁止不利变更规则对行政机关加重罚款的行为毫无约束力。“惟原行政处分非因裁量滥用或逾越裁量权限而为有利于处分相对人之裁量者,原行政处分机关重为处分时,不得为较原行政处分不利于处分相对人之裁量,否则有违行政行为禁止恣意原则。”[31]禁止恣意原则限制了行政机关加重处罚的案件范围:只有在行政决定因裁量滥用或者逾越裁量权限被撤销后,行政机关才能加重处罚。我国行政处罚法规定,行政机关重作行政处罚时的加重处罚决定,不能源自当事人的行政救济行为,这与刑事诉讼法上的上诉不加刑原则有异曲同工之妙。[32]我国刑事诉讼法第237条第1款规定:“第二审人民法院审理被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件,不得加重被告人的刑罚。第二审人民法院发回原审人民法院重新审判的案件,除有新的犯罪事实,人民检察院补充起诉的以外,原审人民法院也不得加重被告人的刑罚。”行政法上的禁止恣意原则与刑事诉讼法上的上诉不加刑原则,有着共同的功能,即为了防止报复性量刑或者报复性处罚。行政诉讼法第34条对行政诉讼证明责任的配置是不对称的。该条规定,“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。将其与行政处罚法第45条第2款结合起来理解,可以得出的结论是:行政机关如果要加重处罚,就应当证明自己加重处罚的理由,尤其应当证明自己加重处罚不是出自恶意,不是为了报复当事人辩解或申请复议,特别不是因为当事人起诉才加重处罚。问题在于,人民法院判决撤销并责令重作行政行为的原因,是行政机关错误适用了罚款数额低的规定,而不是发现了当事人新的违法行为。行政机关如果重新选择适用的规范,仍有可能出现加重罚款的情形。因而,是否应对行政机关的加重罚款作恶意推定,需要分情况讨论。按照禁止恣意原则,只有在裁量滥用或者裁量逾越两种情形中,重新作出处罚决定的行政机关才可以对当事人加重处罚;在这两种情形之外,如果行政机关加重罚款,应推定行政机关有恶意。“裁量滥用”在行政诉讼法里并不属于“行政处罚明显不当”的情形,而属于行政诉讼法第70条第1款第5项的“滥用职权”,故与此处讨论的问题无关。需要讨论的问题是,行政机关本应适用法定罚款额高的规定对当事人处以罚款,却适用了法定罚款额低的规定时,在何种情形下属于裁量逾越,在何种情形下要作恶意推定。对此,不妨以行政处罚法为基础,综合借鉴禁止恣意原则下的裁量逾越规则和上诉不加刑原则,构建限制行政机关加重罚款的一般法理。

  

   如果行政机关的原处罚决定逾越裁量范围,罚款数额高的规定确定的罚款区间和罚款数额低的规定确定的罚款区间无重叠部分,行政机关本应适用罚款数额高的规定,却适用了罚款数额低的规定,被人民法院判决撤销并责令重作行政行为,行政机关重新作出处罚决定时可以加重罚款,对行政机关的处罚无需作恶意推定,除非当事人证明行政机关有恶意。例如,某甲追逐、拦截他人传授气功,扰乱社会秩序,同时违反了治安管理处罚法第26条和第27条,无其他从重或从轻情节。治安管理处罚法第26条规定的罚款区间是500元以下,第27条规定的罚款区间是500元至1000元,[33]应适用治安管理处罚法第27条处以罚款。公安机关根据治安管理处罚法第26条对某甲处以罚款450元,某甲仍以处罚过重为由向人民法院起诉,人民法院作出撤销并责令重作判决。此时,行政机关只能适用治安管理处罚法第27条作出罚款决定,而治安管理处罚法第27条规定的罚款额最低是500元,公安机关可以作出的罚款数额最低就只能是500元。如果公安机关作出罚款500元的行政决定,应推定公安机关无恶意。

  

   如果行政机关的原处罚决定没有逾越裁量范围,罚款数额高的规定确定的罚款区间和罚款数额低的规定确定的罚款区间有重叠部分,行政机关本应适用罚款数额高的规定,却适用了罚款数额低的规定,被人民法院判决撤销并责令重作行政行为,行政机关不得在重新作出行政处罚时加重罚款,除非行政机关能证明自己没有恶意。仍以某公司销售标签不合格的货值8万元的“某某堂”松花粉片压片糖果案为例,按照反不正当竞争法第20条,对该行为适用的罚款区间为20万元至100万元,按照食品安全法第125条,对该行为适用的罚款区间为40万元至80万元,市场监督管理局若择一重罚,应适用反不正当竞争法第20条。假设市场监督管理局适用食品安全法第125条对当事人处以罚款70万元,当事人以处罚过重为由向人民法院起诉。人民法院作出撤销并责令重作判决后,市场监督管理局重新按照反不正当竞争法第20条对当事人处以罚款80万元。由于市场监督管理局第一次作出的罚款70万元的行政决定,并未逾越反不正当竞争法第20条确定的裁量范围,除非市场监督管理局能证明自己没有恶意,否则应推定市场监督管理局重新作出罚款80万元的行政决定存在恶意。

  

   结语

  

   行政处罚法中的择一重罚规则需要经由解释发展成为丰满、融贯的意义体系。刑法学中有关一罪和数罪的理论资源、有关择一重处的规范体系,可以为择一重罚规则的解释提供知识框架,但此种借鉴有其限度。“择一重罚”并非我国行政处罚法的独创,许多国家或地区的立法中都有类似的表述,如德国法上的表述就与我国行政处罚法第29条颇为接近,能够提供可资借鉴的解释论资源。不过,各个国家或地区的法律体系存在差异,要将择一重罚规则整合进我国的行政法体系,还要依赖中国智慧。

  

   对择一重罚规则加以阐释,首先要回答择一重罚与立案在先是何关系,其次要找到识别“罚款数额高的规定”的方法,最后要解决的是人民法院如何判决的问题。本文认为,作为适用规则的择一重罚不改变作为管辖规则的立案在先,但需要妥善调适择一重罚和立案在先的关系。在识别“罚款数额高的规定”时,一般根据法律规范确定的罚款幅度的上限比较轻重,即根据法定罚的上限而非决定罚来比较罚款额的高低。根据择一重罚规则作出的罚款数额,不能低于法定罚款额低的规定所确定的罚款下限。假如行政机关本应适用法定罚款额高的规定,却适用了法定罚款额低的规定作出罚款决定,人民法院可以作出变更判决。人民法院作出变更判决不受“裁量权收缩至零”的条件限制,但要受到禁止不利变更规则的约束。若人民法院作出撤销并责令重作判决,禁止不利变更规则不迳行约束原行政机关,但对原行政机关重新作出罚款决定仍有潜在影响。若原行政机关重新作出行政处罚时加重罚款,其应证明自己没有恶意,除非因裁量逾越被判决责令重作。当然,修订后的行政处罚法实施时间不长,在未来的行政执法实践中,一定会遇到更多需要理论研究作出回应的疑难问题。对择一重罚规则的体系化阐释,需要在与实践的互动中日臻完善。此外,择一重罚的效力是否及于作为处罚种类的没收,有罚款权的行政机关如何通报资讯、如何协调执法等问题,都还需进一步讨论。

  

   注释:

   本文系国家社科基金重点项目“中国征收法的体系化”(21AFX006)的阶段性成果。

   [1]想象竞合犯是指一个行为触犯数个罪名的犯罪形态,也称想象的数罪、观念的竞合。我国刑法理论通说主张,对想象竞合犯“从一重处断”,即依照行为触犯的数个罪名中法定刑较重的犯罪定罪处刑,而不实行数罪并罚。参见高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社2019年版,第182页以下。

   [2]参见熊樟林:《应受行政处罚行为模型论》,《法律科学》2021年第5期,第62页。

   [3]该案例原型是海口市国土资源局与海南柏盛物流有限公司撤销行政决定纠纷案。柏盛公司在农用地上建造仓库,先后被海口市龙华区行政执法局和海口市国土局处以罚款。龙华区人民法院以“一事不再罚”作为理由之一,撤销了市国土局的罚款决定,海口市中级人民法院维持了该一审判决。参见海南省海口市龙华区人民法院(2014)龙行初字第25号行政判决书,海南省海口市中级人民法院(2015)海中法行终字第30号行政判决书。由于该案发生后,城乡规划法、土地管理法、行政处罚法三部法律均已进行修订,为论证需要,本文对案情进行了适当改编。

   [4]参见袁雪石:《整体主义、放管结合、高效便民:〈行政处罚法〉修改的“新原则”》,《华东政法大学学报》2020年第4期,第20页。

   [5]参见张红:《集中行使行政处罚权的行政机关:评估与前瞻》,《行政法学研究》2009年第1期,第55页。

   [6]参见胡仙芝:《综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议》,《中国行政管理》2016年第7期,第150页以下。

   [7]2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》提出,“乡镇(街道)逐步实现‘一支队伍管执法’的改革原则和要求”。

   [8]行政处罚法第18条第1款规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”

   [9]参见洪家殷:《行政罚上之一行为不二罚原则及其适用》,《月旦法学教室》总第88期(2010年),第46页。

   [10]参见马怀德:《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》,《华东政法大学学报》2020年第4期,第15页。

   [11]参见袁雪石:《中华人民共和国行政处罚法释义》,中国法制出版社2021年版,第202页。

   [12]参见[美]马尔科姆·M.菲利:《程序即是惩罚》,魏晓娜译,中国政法大学出版社2014年版,第188页。

   [13]参见[日]佐伯仁志:《制裁论》,丁胜明译,北京大学出版社2018年版,第94页。1996年制定行政处罚法所要解决的问题之一就是“一事几次罚、几个部门罚”。参见曹志:《关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉的说明》,《全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期,第15页。

   [14]具体案情可参见海宁市玥怡医疗器械有限公司诉海宁市市场监督管理局行政处罚案,浙江省嘉兴市中级人民法院(2019)浙04行终283号行政判决书。该案发生在2021年修订行政处罚法之前,本文为论述方便,将经营货值设定为8万元,并对案件进行了适当改编。

   [15]参见前引[1],高铭暄等主编书,第316页以下。

   [16]袁雪石主张按照“实际罚款数额高”的法律处罚,并认为只有按照“宣告罚”处罚才能体现过罚相当的原则。参见前引[11],袁雪石书,第201页。

[17]农业部认为,该行为同时违反《饲料和饲料添加剂管理条例》第46条第1款第3项和第38条第3款,应该择一重处。参见《农业部办公厅关于饲料企业生产冒充其他企业的产品如何处罚的复函》(农办政函〔2016〕92号)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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