刘守英等:土地制度与中国发展模式

选择字号:   本文共阅读 624 次 更新时间:2022-02-23 00:44:09

进入专题: 土地制度   中国发展模式  

刘守英 (进入专栏)   熊雪锋   章永辉   郭贯成  
而且为经济主体的生产经营和资本扩张提供融资渠道。本文采用全国200余个地级市的样本数据对“以地谋发展”模式进行了计量检验,分析了“以地谋发展”模式在不同阶段的作用机制:①1999—2003年阶段,主要依靠工业仓储用地的高量配置和低价供应通过园区工业化推动经济增长;②2004—2008年由工业化向城市化的结构转变的过渡阶段,低价工业仓储用地的供应量开始下降,表明通过低价高量工业仓储用地推动工业化的经济增长效力减弱,而同一时期出现依靠居住商服用地招拍挂供应启动城市化的机制转换;③2009—2016年阶段,中国经济增长和结构转变的主要动力显著地转变为居住商服用地和土地抵押融资资本化支撑的快速城市化;④1999年以来,以土地出让收入为代表的“以地生财”效应逐渐增强并且具有滞后效应,2008年以来以城投债为代表的“以地融资”效应具有显著性且当期作用更强。

  

   本文旨在通过“以地谋发展”模式的分析寻找中国发展模式的独特性和内在逻辑。但是,任何发展模式的独特性都会因约束条件和环境的变化而发生改变,在这些条件发生变化后,发展模式必须做出调整和改变。事实上,中国经济正在发生的一些重要的趋势性变化,已经和正在对“以地谋发展”模式产生巨大冲击。经济增速下行和中低速增长常态化,土地作为经济增长发动机的功能已经在减弱;在全球和国内需求变化以及成本结构变化趋势下,低成本工业化难以为继,沿海地区已经主动进行产业和产品的转型升级,压低地价维持世界制造工厂地位的工业化模式必须做出改变;城市化在经历土地推动的快速扩张以后已经减速,城市发展方式进入包容、质量提升和结构优化阶段,依靠土地低成本推动的城市化阶段已经结束,依赖土地资本化的城市发展的债务和金融风险不断累积,必须寻找替代土地资本化发展机制的其他发展动能和机制。决策者已经明确认识到,农业和农村是发展不平衡和不充分的最大短板,农业农村现代化直接关乎国家建设现代化强国的宏伟目标的实现,乡村振兴战略已经被明确为脱贫致富和实现小康后最为重大的国家战略之一,已有的二元土地制度格局和妨碍乡村现代化的土地制度安排必须做出改变。因此,上一轮土地推动中国高速增长和结构变革的一切因素都在发生变化,势必带来土地与经济发展关系的重大改变,也为寻找发展动能和转变发展模式提供了必然性和紧迫性。

  

   为了促进发展模式的转型,必须进行主动有为的土地制度改革。一是对土地功能进行重新定位,降低经济发展对土地的依赖性。痛下决心降低土地的发动机功能,改变土地计划供应的配置方式,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。降低政府控制的土地比重,不再以土地指标作为推进区域发展战略的工具,不再将土地指标作为区域发展和政策试点的优惠条件,不再将土地作为宏观调控的手段。二是优化土地供应结构,解决国民经济深层的结构性矛盾。继续降低工业用地在建设用地结构中的比重,推动城市更新进入内涵式阶段、促进工业用地转换用途,增加住宅用地占比,取消商业用地硬性配套比例政策,增加城市生活和生态空间,使城市更加宜居和美好。三是成立国有土地经营公司,推进国有土地资产管理体制改革。促进地方政府从卖地向经营国有土地转变,引导城市政府从土地和规划外延扩张向城市更新和内涵发展转型,成立市县人民政府国有土地经营公司实现对城市化进程中土地增值收益金的捕获。完善政府土地融资制度,由土地经营公司作为主体来实现土地融资的功能。在落实“房子是用来住”的功能的同时,在土地结构和机制上完善住房市场中土地市场化配置机制。四是推进以都市圈为尺度的土地配置和规划体制的改革。改行政区划尺度为都市圈规划尺度,土地的指标和相关功能以都市圈为单位来配置,建立都市圈内土地发展权补偿机制,对不主要承担GDP创造、承担粮食安全和生态功能的城市进行土地发展权补偿。五是建立统一的土地权利体系和土地市场体系。统一土地权利体系是完善土地要素市场的前提,要实现城乡融合所要求的生产要素城乡对流与互动,就必须改革城乡二元的土地权利体系和土地市场体系,推动城乡融合区域土地权利体系统一、土地市场体系统一和用地空间上全面平等的土地制度改革,促进不同权属土地权利和城乡发展权利的平等。六是深化农村土地制度改革。明确集体所有权、承包权和经营权各自的权利界定与内涵以及三者之间的关系,推动农地“三权”分置。完善农村宅基地权利体系和宅基地管理制度,改革村庄规划和用途管制,探索宅基地“三权”分置。建立城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地平等进入市场。过去四十多年中国特色社会主义土地制度支撑了中国发展奇迹的创造,下一阶段土地最重要的功能是推动中国经济发展方式转变和实现高质量发展。因此,在中国迈向第二个百年目标新征程中,必须通过完善和构建现代化土地制度支持社会主义现代化国家建设。

  

  

   (作者刘守英系中国人民大学经济学院教授,博士生导师;熊雪锋系中国人民大学经济学院博士研究生;章永辉系通讯作者,中国人民大学经济学院副教授,经济学博士;郭贯成系南京农业大学公共管理学院教授,博士生导师,管理学博士。转自:《中国工业经济》2022年01期)

  

  

进入 刘守英 的专栏     进入专题: 土地制度   中国发展模式  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/131647.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统