贾庆国:对国家安全特点与治理原则的思考

选择字号:   本文共阅读 594 次 更新时间:2022-01-27 00:29:38

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   近期国际社会高度关注的气候变化问题,正在成为一个新的、具有更大破坏力的非传统安全威胁。按照许多专家预测,如果气候变暖趋势持续,将造成全球海平面上升。当海平面上升超过一定限度,一些岛国将不复存在,许多国家沿海城市将被淹没或部分淹没;一些地方的气温将会奇高,另一些地方温度则会大幅降低;一些地方暴雨成灾,另一些地方则会出现极端干旱少雨的情况。气候突变有可能使得人类原有生产格局和生活方式无法延续,经济发展受到严重冲击,全球任何一个角落都无法幸免于气候变化带来的灾难性后果。气温上升加剧了环境退化、自然灾害、极端天气、粮食和供水无保障、经济混乱、冲突和恐怖主义。

  

   与此同时,传统安全问题也会加剧非传统安全问题。国家间爆发军事冲突会引发一些非传统安全问题,如环境污染、生态破坏、传染性疾病暴发、难民问题和恐怖主义。两次世界大战仅在欧洲就导致数千万人流离失所;二战以后的朝鲜战争、越南战争、阿富汗战争、伊拉克战争以及历次中东战争都引发了大量难民问题。 有研究表明,九一一事件之后美国对外进行的战争已经导致3 800万人流离失所,背井离乡。 如何妥善安置这些难民,成为国际社会面临的一个巨大难题。大国间的军事对抗还会严重阻碍在非传统安全问题上的国际合作,冷战期间,国际社会在非传统安全领域进行合作就十分困难。

  

   5. 国内安全和国际安全相互关联和相互作用

  

   国内安全问题导致国际安全问题,最典型的案例之一就是九一一事件发生前的阿富汗。九一一事件前,塔利班政权对内统治失控,其结果是,“基地”组织不仅将阿富汗作为培训宗教极端分子的大本营,而且在阿富汗组织实施了针对美国的九一一恐怖主义袭击,最终招致美国发动阿富汗战争,推翻塔利班政权,并占领阿富汗长达20年。

  

   国际安全问题导致国内安全问题,如21世纪初在中亚和东欧等国爆发的一系列“颜色革命”,之后蔓延到中东、南亚等地区,引发多国政治动乱。在此过程中,不少国家因为没有充分意识到网络和通信技术的变革已经极大地增加了外部意识形态和舆论对本国政治的冲击,并且可以强化他国政治动荡对本国政治的影响,因此没有对上述威胁作出有效的应对。其结果是,一些国家国内政局失控,有的国家甚至还出现政府倒台、长期陷入内乱的情况。

  

   6. 局部安全和整体安全的相互关联和相互作用

  

   局部安全指某一个部门或某一个地区负责的那部分安全问题。在安全问题上,所有部门和地区的目标都是维护国家安全,但是它们在这个问题上的具体分工和负责内容不同。外交部门维护国家安全的主要职责是营造一个良好的国际环境,其中包括对外宣介和解释国家的原则立场以及在不同问题上的做法,争取国际社会的理解和支持;与他国保持畅通和有效的沟通渠道,特别是高层沟通渠道,以便及时和有效处理与他国之间存在的各类问题,并对可能出现的危机进行有效管控。商务部门在维护国家安全方面的主要责任是推动与外部世界的经贸关系,利用国外资源推动国家经济发展,同时最大限度地维护和保障国家经贸方面的合法权益。国防部门在维护国家安全方面的主要责任是加强国防建设,维护国家领土安全,保护国家在海外的合法权益。地方政府负责的安全事务比较复杂,包括该管辖地区的政治、经济、社会、教育和文化事务等,但总体来说其与中央政府不同,各部门和各地区负责的是政府内一个部门或国家内某个地域范围内的安全。整体安全则是指国家作为一个整体的安全,涵盖所有部门和地区负责的安全事务。

  

   虽然局部安全和整体安全在根本目标上是一致的,但在不少情况下,由于职能分工不同,不同部门和地区看待问题的角度和政策偏好也会有所不同。相比较而言,外交部门更多侧重对国家政治安全利益的考虑,商务部门更多侧重对国家经济安全利益的考虑,国防部门和地方政府则更为重视国家军事安全利益和本地区的安全利益。

  

   上述看待安全问题视角上的差异,常常导致在政策制定过程中出现矛盾甚至冲突的情形。例如,外交部门因为需要与他国保持良好的关系和保证沟通渠道的畅通,通常倾向于强调国家关系中利益的一致性以及通过谈判和协商方式维护国家利益的必要性;国防部门则因为需要通过加强军事实力来维护国家利益,倾向于强调国家间关系的冲突性和通过增强与展现实力的方式来维护国家利益的必要性。两者如果在配合上出现问题,则会出现矛盾和冲突。这正是国际关系研究中官僚政治理论所解释的现象。 因此有效地维护国家安全,需要在中央政府层面根据特定时间的国家利益需求,在不同部门、不同地域和不同层级的政策偏好之间进行协调和平衡,而不是在它们之间进行非此即彼的选择。

  

   7. 短期安全和长期安全的相互关联和相互作用

  

   经济学比较关心短期投入和长期投入的平衡问题,认为两者常常是矛盾和冲突的,过度关注短期投入会引发所谓短期主义(short-termism)问题,给投资者带来伤害。 在安全问题上,所有国家也都面临短期和长期两种安全问题,但应对和防御这两种安全风险,常常需要不同的做法和投入。由于短期安全风险比较明显,而且对政治领导人政治利益的影响比较直接,所以不少国家的政府会选择更多关注短期安全风险。关注短期安全风险是正常和应该的,但过度关注、特别是因此忽视长期安全风险,则是不可取的。历史上存在正反两个方面的经验和教训。

  

   一是反面的案例:20世纪后半叶,面对美国和西方国家的安全威胁,苏联从短期安全利益出发,选择将大量人力、财力和物力投入国防建设,而忽视了经济发展和人民对生活的基本追求,因此牺牲了国家经济发展的长远利益,结果导致苏联经济发展滞后,最终无力支撑庞大的军备开支,还使得苏联民众生活水平长期得不到改善,人民怨声载道,政治上离心离德,这种重短期利益而牺牲长远利益的做法,在很大程度上加速了苏联的政治动荡和国家的解体。

  

   二是正面的案例:20世纪70年代末,“文化大革命”刚刚结束,中国外部面临苏联威胁,内部面临各种挑战。在这种情况下,中国没有选择加大国防建设投入应对短期安全威胁,而是选择把工作的重心转移到以经济建设为中心的发展战略上,明显提高经济建设方面的投入,并实行改革开放。此后,在苏联威胁缓解的情况下,中国进一步选择大幅裁军,腾出更多资源从事经济建设。这种做法最终使中国经济出现持续和高速增长,也使得中国政府有了更多资源用于国防建设,中国军事力量由此得到了前所未有的提升,中国国家长远的安全利益获得更加坚实的保障。 事实证明,确保国家安全,需要平衡短期利益和长远利益,既要照顾当前,更要确保长远,这样国家安全才能得到可持续的保障。

  

   上述不同安全领域相互关联和相互作用的例子还有很多。总之,不同安全领域相互联系和相互作用是国家安全的一大特征。

  

   (三)国家安全具有变动性

  

   国家在安全上面临的机遇和风险不是一成不变的,相反,受各种因素的影响,它们始终处于不断变化的过程中。

  

   1. 国际安全环境不断变化

  

   国际安全环境不断变化,给国家安全带来新的挑战和机遇,特别是当国际力量对比出现重大变化时,这种情况更加突出。例如,冷战结束后两极格局转为单极格局,国际格局的这一重大变化给所有国家的安全都带来新的巨大挑战和机遇。对于很多发展中国家而言,冷战的结束意味着美国和苏联不再重视它们,不再像过去那样出于冷战的需要拉拢和胁迫它们选边站,甚至利用它们打代理人战争。 一方面,这使得它们免除了来自美苏压力的困扰,有了新的发展空间,可以按照本国的利益和愿望发展自己并开展对外关系;另一方面,冷战的结束也给它们带来不少新的挑战。冷战期间,美苏两国为了争取这些发展中国家,不惜竞相给它们提供各种援助,客观上为它们的发展带来了不少外援和发展机遇。随着冷战的结束,这些国家一度被冷落,能够从外部获取的资源大幅减少,经济安全风险上升。特别是在冷战结束后的一段时间里,非洲国家越来越被边缘化,几乎成为被遗忘的角落,与发达国家的差距越来越大。

  

   对于崛起的大国而言,冷战的结束和单极格局的出现也意味着新的风险和挑战。在两极格局或多极格局下,作为超级大国的“极”国家会更多关注实力与自己更加接近的其他“极”国家,或曰其他超级大国,而不是崛起中国家。在此背景下,崛起国家的存在和发展会有较大空间。但在单极格局下,此时的“极”国家由于没有其他“极”国家需要关注,所以会较早地把目光锁定在崛起国家身上,并采取相应措施加以防范甚至遏制,这种情况对崛起国家非常不利。例如在20世纪90年代初,美国成为国际体系中唯一的超级大国,尽管那时中美实力差距很大,但美国还是早早认定正在崛起的中国就是美国潜在的战略竞争对手。

  

   近些年,国际上出现的“东升西降”趋势也给各国安全带来新的风险和机遇。就风险而言,随着美西方整体实力的下降,它们维护国际秩序的能力和意愿也在减弱,其主导的国际组织和国际机制的权威性和协调能力也在不断弱化。在此背景下,地区性和全球性挑战增加,突出地表现在国际核不扩散机制受到挑战,世界贸易组织谈判陷入僵局,世界银行和国际货币基金组织力不从心,世界卫生组织的权威性不断受到质疑,贸易保护主义、民族主义、宗教极端主义上升,这些都给中国这样的崛起中国家的安全和发展造成巨大风险和挑战。此外,部分地由于对“东升西降”不适应、不愿接受,美国对中国实行对抗甚至敌视政策,在一定程度上导致中美关系不断紧张并恶化,国际社会面临的安全风险也不断升高。

  

   就机遇而言,以中国为代表的新兴经济体的群体性崛起给世界经济带来巨大的活力。中国推行的“一带一路”倡议不仅推动了沿线国家基础设施的建设和经济发展,也有助于这些国家实现长远的安全和稳定。此外,新兴经济体中的中国和印度,本身就是人口超大型国家,它们的经济增长有助于自身政治稳定,在很大程度上也有助于整个世界的稳定和安全。在中国与这些国家经济发展的同时,它们在现存国际秩序中的利益也不断增加,因此越来越希望看到国际秩序稳定并努力加以维护,这也有助于地区和世界的稳定与安全。

  

   2. 国家安全的内涵和外延面临的新挑战和机遇

  

   国家安全各领域自身的变化,也给国家安全的内涵和外延带来新的挑战和机遇,集中体现在以下几个方面:


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际安全研究》2022年第1期

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