吴士存:补齐“安全合作短板”是新时代提升中国-东盟关系的不二法门

——专访中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院创始院长吴士存
选择字号:   本文共阅读 400 次 更新时间:2022-01-11 23:48:34

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吴士存  

   现阶段,事关沿岸各国共同利益的南海区域航道安全治理机制供应不足进一步凸显,这为开展南海区域人道搜救合作提供了窗口期。作为连通“东亚经济圈”与欧盟最为便捷的航运通道,南海在全球货物、能源和资源贸易中扮演了“大动脉”的角色。据统计,每年有超过近10万艘商船和全球1/3海上贸易航经南海。所以从这个意义上讲,中国与其他南海沿岸国在南海已然形成不可分割的利益和命运共同体。

   因此,共同利益需求及区域航道安全挑战加剧两方面因素叠加作用将使得有关声索国意识到沿岸国间开展海上人道搜救区域合作的重要性和紧迫性,这将为加强南海区域海上人道搜救合作提供新的动能。

   其次,单边行动的成本和政治风险的增加将有助于牵制某些争端国单边行动,海上安全形势发展的积极因素集聚效应开始显现。随着越、菲、马及印尼渐渐认识到以单边政策强化海上主张和实际存在、攫取油气和渔业经济利益势必会付出比以往大得多的经济成本和承担更大的政治外交风险,中国在南海维权执法、反制争议区单边行动的“硬实力”和“软实力”快速提升将慢慢形成“倒逼效应”,对推动其他南海沿岸国接受南海合作倡议、落实《宣言》框架下海上务实合作和参与建立区域海洋发展与治理新秩序起到积极引导作用。

   第三,以“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商为重要内容的地区安全机制建设稳步有序推进。中国和东盟国家建立了各种形式的领导人会议机制及外交和国防等部长级对话,坚持以对话协商增进互信。中国是首个加入《东南亚友好合作条约》的非东盟国家,长期以来坚持维护东盟在地区事务中的中心地位。中国和东盟还积极推进南海地区规则制定的进程,2002年双方签署《宣言》,目前“准则”磋商也已进入冲刺阶段。已有和即将出台的海上规则为管控南海争端国间海上分歧、提升安全合作水平、稳定和促进双边关系的发展创造了条件。

   第四,不少东盟国家出于维持大国平衡的需要,对美国的“联盟和伙伴战略”的担忧和排斥心理随着“美英澳”安全联盟的粉墨登场及澳大利亚建造核动力潜艇舰队而加强,日渐表现出与中国保持更为密切安全对话的政治意愿。2021年9月“美英澳”联盟及澳组建核动力潜艇舰队计划,引起了东南亚对可能引发军备竞赛和冲击“东南亚无核区”的担忧。对美国拜登政府印太新战略的担忧和排斥间接增加了东盟国家与中国保持安全与战略对话的意愿,中国与东盟事实上也共同面临着因美国等域外国家干扰而可能出现印太地缘政治动荡的挑战。

   《领导文萃》:拜登政府执政以来,展开了美国新一轮印太战略及南海政策的调整。尤其是拜登政府比前两届政府都更加强调联盟和伙伴的重要性,并日益倾向在南海构建“小安全多边框架”遏制中国,东盟国家也面临被迫选边站的困境,而中国-东盟安全合作进展也可能会受到干扰。那么,中国-东盟安全关系具体面临哪些挑战和考验?

   吴士存:在诸多问题和挑战中,南海争议首当其冲。美国之所以能在南海打构建“小安全多边框架”遏制中国的算盘,正是抓住了中国和这部分东盟国家在南海问题上的分歧,以及认识到能通过强调安全利益来拉拢对方。中国-东盟安全关系具体面临的挑战和考验包括:

   第一,美国等域外国家的介入使中国-东盟关系中的南海形势演变越来越难以预测。拜登政府肆意挑拨中国与有关声索国间的关系,并不遗余力地借南海问题拉拢日澳英法德等国,挑动以军事斗争为战场的中美南海博弈,使中国-东盟关系面临日益复杂的地缘政治挑战,也令东盟国家在中美之间无所适从。而中国-东盟之间因为外力介入可能会出现猜疑和误解,若无法及时有效沟通,会作用到各自的国内政治并影响对外决策,进而导致双边关系恶化。

   第二,南海声索国试图借美国在南海问题上“放弃中立”之机巩固和扩大既得利益。从越南、马来西亚海上单边油气开发活动到菲律宾炒作牛轭礁渔事纠纷,以及马来西亚拿中国“军机事件”大做文章,有关声索国一意孤行的单边行动影响南海局势稳定,同时也给中国-东盟关系发展蒙上了阴影,侵蚀着中国—东盟安全合作的互信基础。

   第三,“准则”将是构建未来南海地区规则和秩序的基石,对破解中国-东盟关系中的“南海困局”具有承前启后和定海神针的特殊意义,但目前因疫情影响和某些国家的干扰而推进困难。相比于2013年“准则”磋商启动之初,域内外相关各方对“准则”磋商的考量和利益诉求已经发生较大变化。曾试图通过地区规则约束中国的美国对于“准则”磋商的立场从过往的“敦促”转向“干扰”,极力阻止中国获取南海地区规则主导权。越、菲等声索国为巩固和扩大自身在南海的既得利益,对“准则”磋商的态度也从“积极主动”变成“消极被动”。

   第四,域外势力对中国与东盟国家海洋安全合作领域的负面影响将长期存在。包括海洋安全在内的军事安全领域合作一直是中国-东盟关系的短板,中国与东盟国家在海军、海警互访,联合军演,军事指挥官定期或不定期会晤等方面的合作一直滞后于双边经贸关系和人文往来。美把海洋安全合作视为地区安全秩序构建的重要内容,对中国与东盟国家间的海军联演、海警交流等合作一直抱有戒心。美、日、英等国一方面通过军警武器援助、人员培训、军事基地使用、联合演习、军舰互访等多种形式,拉近与东盟国家的军事安全关系,另一方面又唯恐天下不乱、暗中捣鬼,对中国与东盟海洋安全合作进行挑拨离间。

   中国-东盟安全关系再上新台阶的努力方向

   《领导文萃》:中国-东盟安全关系的主要短板集中于传统安全领域,包括联合军事演习、军事交流与机制化的对话等。中国与东盟化解彼此传统安全领域合作面临的“症结”有何长效应对之道?

   吴士存:中国与东盟国家间的现有军事安全合作显然与双方毗邻而居、经贸合作与人文交流紧密的客观现实不相符,军事互信构建仍然面临困境。譬如,受“国强必霸”“中国南海威胁论”等负面舆论以及彼此间战略沟通不足的影响,东盟部分国家对中国一直存在“认知偏差”,担心中国军事力量的发展会威胁地区其他国家的安全利益。那么,中国与东盟国家该如何破解这一难题、安全合作路在何方?

   第一,加快推进“准则”磋商,凝聚构建地区安全合作机制的共识,对可能影响南海形势稳定的单边行为从制度设计上做出安排。以“准则”磋商为契机,基于“共同、合作”的安全理念,针对东盟国家担忧中国可能诉诸“武力”解决争议,以及中国对东盟国家引入美国、日本、澳大利亚等域外国家介入地区安全事务可能引发地区局势紧张的顾虑,通过约束性的规则设计和制度安排,规范和限制可能侵蚀互信与扩大分歧的单方面行动。

   第二,基于目前的互信水平,先易后难、从低到高尝试建立功能性的军事安全战略沟通对话机制。信息不对称导致的战略猜疑是目前中国与东盟国家军事安全互信建设迟缓的主要原因。因此,中国与东盟国家应考虑在现有“10+1”防长非正式磋商机制的基础上,建立正式的政府间军事与安全战略对话机制。双方可在这一机制框架下,就各自的军事安全战略、地区安全问题和对彼此军事安全政策的关切等问题进行开诚布公的交流。这一举措将有助于东盟国家了解中国“积极防御”军事战略和“共同、综合、合作、可持续”新安全观的核心要义,也有助于中国把握东盟及其成员国所奉行的安全战略取向。

   第三,逐步拓展南海传统与非传统安全合作领域和范围。双方可从合作课目设计、参演力量、所在海域等方面提升现有中国-东盟海上联合军事演习水平。同时,中国与东盟国家还可以就情报共享、军事基地的使用、参与全球其他地区安全事务等领域的常态化合作进行探索。

   第四,构建“二轨”防务安全对话机制。支持地区智库机构和专家学者建立南海区域防务与安全合作对话平台,就海上安全局势、各方军事战略、海上潜在冲突管控、区域军事与安全合作等进行持续、重点探讨和研究,为各国政府间的决策提出建设性建议。

   第五,提升南海沿岸国合作和区域经济一体化水平,为建设南海命运共同体打牢经济基础。南海沿岸国可在《宣言》和未来“准则”框架下重点加强海洋环保、海洋旅游、临海产业、互联互通、渔业等领域合作,发展更为紧密的中国-东盟经贸合作关系,离不开军事与安全领域合作的保驾护航。

   《领导文萃》:南海问题是目前中国与东盟安全关系面临的主要挑战。尤其是伴随着近来域外国家明显加大军事存在及争端国推进海上单边油气开发行动,海上安全形势将面临新一波动荡,这对中国与东盟安全关系的提升无疑是重大考验。那么,您认为该如何破解中国-东盟安全关系中的“南海困局”?

   吴士存:东盟是中国近邻,也是中国周边外交的重要方向。南海问题不是中国—东盟关系的全部,但管控南海分歧却是中国与东盟国家当前和今后相当长时期内无法回避的一个重要问题。构建以规则为基础、和平稳定为导向、对话协商为手段的南海地区秩序,需要中国与东盟国家共同努力、相向而行。

   第一,在推进和落实“双轨思路”上可有新举措和新突破。“双轨思路”抓住南海问题的两个核心要素并设计出了操作路径,即南海争议由直接当事国通过友好谈判寻求和平解决,而南海和平则由中国与东盟国家共同维护。中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国可发挥政府间南海问题双边磋商机制的特殊作用,致力于通过友好协商管控分歧、和平谈判解决彼此间的有关海上争议。同时中国与东盟国家要共同推进“准则”磋商进程,争取早日使“准则”真正成为确保南海和平稳定的“定海神针”。

   第二,不要低估中国“不接受裁决”的意志和决心。个别国家不要幻想中国会对基于裁决或单方面主张的侵权行为忍气吞声,应对可能影响与中国双边关系和南海和平稳定的单边行动保持克制。同时,各争端国应以新的思路,借鉴已有的国际成功实践,通过争议地区的共同开发或非争议地区的合作开发等方式落实中方倡导的“搁置争议,共同开发”的大思路。

   第三,在建立南海沿岸国合作机制上要有紧迫感。南海问题复杂敏感,涉及国家之多、争议岛礁数量之众、海域争议面积之广在世界范围内绝无仅有,奢望短时间内解决如此棘手的海上争议既不现实也无可能。因此,南海沿岸国在管控分歧、探讨和平解决争议之道的同时,推进海上合作是破解当前南海困局的不二选择。南海沿岸国可从人道搜救、渔业资源养护、环保与科研等低敏感领域着手,在操作路径上可探索从双边起步,然后再逐步向多边扩展,从而构建起南海区域多边海上合作机制。

   中国作为最大的南海沿岸国,在谋求南海长治久安的历史进程中肩负特殊而重要的使命。中国可以尝试率先利用岛礁民用设施,向南海周边国家提供防灾减灾、海洋科研与环保、海上搜救等领域的公共服务产品。但作为南海诸岛的真正主人,中国也需将维护地区局势稳定和捍卫自身南海正当权利和主张有机结合起来,以维权和维稳为抓手谋求南海长治久安并破解中国-东盟关系中的“南海困局”。

  

   来源:《领导文萃》2022年1月刊

  

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