葛腾飞:“印太”地区安全秩序纷争与中国的地区秩序愿景

选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2021-11-20 14:07:13

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葛腾飞  
在其《国家安全战略》中提出了包括政治、经济、军事与安全三个方面的优先事项,以构建美日澳印四边机制为主要路径、强调对华战略竞争为主要指向的一整套印太战略设计。2021年1月5日,美国国家安全委员会提前解密的《美国印太战略框架》揭示了美国这一印太战略的基本逻辑、战略目标及具体行动。其基本战略逻辑实际上是一个“三段论式”的简单推理:印太地区将成为美国、地区甚至全球经济增长的引擎,美国的安全和繁荣依赖于对印太地区的进入权,丧失在印太地区的首要地位,将会削弱美国实现其全球利益的能力。文件称,美国在印太地区的最高利益之一,就是“保持美国在经济、外交、军事上能够进入这个世界上人口最多、在全球经济中占比超过1/3的地区”。文件随即强调所谓“中国威胁”,声称“中美之间的战略竞争将会持续下去,由于中国政治、经济制度的不同性质和目标,中国会绕开国际规则和规范以获得优势地位,中国会致力于削弱美国在该地区的联盟和伙伴关系,中国在该地区的经济、外资和军事影响会持续增长并挑战美国在印太地区实现国家利益的能力”。因此,美国要在印太地区致力于促进所谓“自由经济秩序”,防止中国建立一种“新的非自由主义”的影响。(17)

   在政治—安全层面的具体实践,美国印太战略就是要强化其对印太地区的安全承诺,加强该地区盟友的能力和意愿,促进美国在该地区的安全领导权。2018年12月,美国国会通过《亚洲再保证倡议法》,以立法的形式确证了印太战略的实施。2019年6月1日,美国国防部发表公开版的《印太战略报告》,从防务层面强调美国要通过追求“准备性、伙伴关系,以及促进一个网络化的地区”,实现其在印太地区的持久承诺。其实质是致力于营造以美日澳印四国机制为核心支撑、以反华为基本理念,以确保美国安全主导地位为根本目的的地区安全关系网络。2019年11月4日,美国国务院又发表了题为《一个自由和开放的印太:促进共同观念》的报告,从外交的总体层面强调要加强和深化与澳、日、韩、菲、泰、东盟、印度等印太地区国家之间的伙伴关系,甚至策动以台制华,推行一种全政府战略路径,试图构建一种强化美国伙伴关系、共同遏制中国的政治—安全秩序,打造中美走向全面战略竞争的地区两极化秩序。

   在经济层面,通过印太战略的实施,美国要确保自由市场在亚洲的主导地位。特朗普政府甚至希望通过一种反全球化方式,彻底封阻中国经济发展道路影响及其外部市场和技术来源,确保美国独占性经济地位不受挑战。美国印太战略文件强调,中国不同的政治经济制度、中国在印太地区构建一种“新的、非自由主义的利益范围”,挑战了美国代表的自由经济秩序。中国在尖端技术方面正在寻求主导地位,包括人工智能、生物基因技术,这种技术上的主导地位将对美国自由社会构成根本挑战。在具体行动方面,特朗普政府专门制订了所谓“抵制中国经济侵略的战略框架”文件,增加对印太地区国家的技术援助、发展援助和人道主义援助,抵制中国“一带一路”倡议的影响;推动印度国内的经济改革,促进美印之间的能源合作、技术合作,使印度能源来源和供应多元化,加强对印度和区内其他国家之间联通性项目的投资,提升印度的国力发展速度;阻止中国的产业政策和所谓“不公平贸易做法”,致力于建立所谓“中国产业政策和不公平贸易做法危害全球贸易体系的共识”;维持美国产业的创新性优势,促进美国关键技术的增长,与盟友一起阻止中国获取战略性能力,扩大对中国投资的审查范围;等等。(18)显然,特朗普政府通过一种民族保护主义的视角,将中美经济竞争上升到国家间对抗的高度,并构筑其“经济—政治—安全”一体化的大战略。

   (三)拜登政府微调印太战略,中美战略竞争仍是地区安全秩序核心变量

   特朗普政府推行完全与中国对抗的对华政策终究得不偿失,其内外政策的混乱与美国国际地位的急剧下降、盟友和国际社会的广泛批评,除了疫情失控等因素外,也在很大程度上和特朗普政府愈益聚焦推行以反华为中心任务的冷战式政策议程不无关联。2021年初拜登政府上台后,对美国印太地区政治—安全秩序观进行了微调,更强调团结盟友和伙伴,以基于意识形态的多边方式介入,着力恢复美国在与中国力量竞争中的优势地位。虽然方式有变,但美国印太战略的主基调未变,在2月10日与习近平主席的通话中,拜登总统仍旧沿用了“维持一个自由开放的印太”这一说法,并称之为美国政策优先事项之一。(19)2021年3月拜登政府出台《临时国家安全战略指南》,仍然明确将中国视为美国的首要战略竞争者。(20)安克雷奇战略对话后,中美战略性竞争出现新的态势,围绕气候变化等具体议题的国际合作有待推进,战略竞争格局将在很长时间内成为影响地区安全秩序的核心变量。

   意识形态价值观、规则性权力和以军事力量为首要的物质性权力,构成了美国拜登政府试图“基于信心和实力地位”应对中国和主导地区安全秩序的三大权力基础。拜登政府极为强调通过加强“民主”国家团结、发挥意识形态价值观作用来应对中俄挑战。规则塑造则包括国际经济规则、贸易规则、法律规则、环境标准等等,是美国着力规制中国的重要手段。强有力的前沿军事部署和存在态势仍然是美国政府对外政策的基本依靠。拜登政府甚至还会以某种更为广泛的地缘视角或全球视角来应对以印太地区为重点的中美战略竞争,通过强化更广泛盟友关系的多边主义、奉行某种“胡萝卜+大棒”式的对华谈判策略,构筑以美国军事强力地位为支撑、以规范和改变对手为目的、实现自身经济赢利与政治—安全收益的印太地区安全秩序。

   三、美国印太战略驱动下的地区安全秩序纷争

   全球经济重心和地缘政治中心向印太地区的结构性转变,已成为重要的地缘政治经济趋势。美国积极进行印太地缘战略谋划,实施具有政治经济军事主动性的战略运作,意图紧紧掌握印太地区经济政治发展带来的巨大机会,确保美国的地区和世界领导地位。但中美力量对比悄然发生的变化,使得美国越来越难以仅凭自身之力压制中国获得地区影响和地位,美国自身资源的制约性使其越来越需要依靠盟友予以支撑、寻求盟友配合来推进其印太战略,近三任美国总统的印太战略实践莫不如此。调动盟友积极性,近期内可能会使美国凝聚相对较多的资源,但在美国愈益缺乏有效的战略管控机制的情势下,也必然激发印太地区国家的战略自主性与能动性,还会诱使更多区外国家纷纷加大对印太地区的战略性关注和投入,导致地区权力平衡结构出现更复杂的变化态势。

   (一)地区内国家的战略能动性效应

   印太地区国家的战略能动性,一是表现为各国竞相提出自身的印太战略构想。日本率先推动“亚洲的民主安全菱形”,推出“自由开放的印太”战略构想,倡导“亚非发展走廊计划”。澳大利亚在2013年《国防白皮书》中就正式将澳大利亚所处地区界定为“印太”,2017年《国防白皮书》进一步清晰界定了“印太”的地理范畴,并大篇幅论述澳大利亚如何致力于实现一个安全、开放和繁荣的印太。印度强调构建“立足印度洋、面向印太”的战略视野,积极提升在印太安全事务中的能见度和话语权。莫迪总理在2018年6月香格里拉对话会上系统阐释了印度的“印太构想”,强调印太的包容、开放性以及东盟的中心作用。

   二是各国纷纷提出以国家兴盛为抱负的进取性大战略。日本在“积极和平主义”旗帜下寻求“国防正常”化,强化自主防卫能力,同时以“支轴构建”加“周线布局”的并行态势,致力于“民主安全菱形”构想下以日美印澳四方组成的核心架构为“支轴”,以及“自由与繁荣之弧”构想下以东南亚、大洋洲、南亚、中东到非洲沿线关键国家依次联结为“周线”的某种宏大战略架构。(21)澳大利亚借由充当美国的全球“副警长”而着力提升国际地位,加强自身能力建设,在2020年《新版国防战略》和《军事力量编成规划》等重要文件中宣称“在情况需要时,澳大利亚要有可靠的军事力量来进行应对”。(22)印度强调建设“强大和包容的新印度”,要使印度成为世界政治大国、经济强国、军事强国,致力于发展自身防务能力,大力提升装备水平,进一步推动东进政策实施。韩国提出新南向政策,大力加强和东盟国家与印度之间的关系。地区国家均体现出某种较为普遍的战略能动性倾向,大力投入各自军备建设,积极推行提升自身实力和影响力的战略议程。

   三是体现为地区内各种正式和非正式政治—安全机制的形成。日本、澳大利亚、印度等国除了与美国建立以“2+2”会谈、后勤物资交换协议、联演联训、联合态势感知等各种双边机制外,还积极将双边机制向三边甚至四边、“四边+”拓展,形成各种排他性的小多边安全机制。以美日关系为核心、“美日+”为模式的小多边机制得以广泛建构,美日澳印四边机制得到不断推进。日、澳、印等国在一定程度上试图推进中等国家联合的战略,其相互之间形成多个“准同盟关系”协议和机制。

   四是表现为各国在地区涉华热点问题上高调展现自身力量存在,但对华态度并不一致。澳大利亚高调介入南海争端,不断做出不利于中国的表态,疫情期间还试图联合美欧一些国家开展所谓疫情外交,借机显示澳大利亚的国际地位。日本积极拉拢东南亚国家,趁机炒作南海争端,在钓鱼岛问题上借助美国支持激化事端。印度借由印美日澳四国机制等在地区热点事务上频频发声和参与行动,加强对东南亚、东亚、南海、西太平洋事务的参与和干预力度。但各国对华态度也呈现出差异性。印度明确强调印太构想的包容性,显示出自身的战略独立性,澳大利亚则坚定与美为伍,日本2017年后一度改善对华关系并执行对华协调路线,但2020年菅义伟新政府上台后对美关系又有强化趋势。以上各国纷繁复杂的能动性战略与政策,显然进一步加剧了印太地区安全秩序诉求的复杂性。

   (二)域外国家在印太地区显示力量存在

   印太地区的战略图景吸引了域外欧洲国家纷纷介入。欧洲国家对国际政治权势变动向来高度敏感,担心印太地区权势格局的变化会影响欧洲国家的利益。它们和印太地区形成了紧密的经济政治联系,也深恐失去印太地区经济发展带来的机会。特别是法、英、德等国,纷纷提出和勾画印太战略,希望深入参与印太地区事务。早在2016年6月出台的新安全战略中,欧盟便首次提出印太概念,表示要在亚太、印太和全球扩大影响力,积极采取有所作为的政策主张。2018年9月,欧盟制定“连通战略”,提出以可持续、全面和基于规则的连通方式,构建交通、能源、数字和人员连通,基于双边、地区和国际合作建设可持续连通的国际伙伴关系,更多更好地投资于可持续性连通等方面,致力于加强欧亚之间的互联互通。(23)

   法国极力打造“印太化”的印太战略。凭借其在印太两洋散布的海外领土,法国宣称自己是一个印太国家,着力维持其在印太地区的能力和影响。2018年5月,法国总统马克龙在澳洲讲话中陈述了法国的印太战略抱负,意图强化其印太影响以支撑其经济和政治活动。2019年5月,法国国防部发布《法国印太防务战略》,分析了印太地区中美竞争的基本安全图景,强调法国在印太地区存在主权领土安全、国民安全、专属经济区安全、战略供应安全等广泛的安全利益,提出要确保法国在该地区的主权利益,通过军事与安全合作促进地区安全环境,帮助维持战略稳定与平衡。(24)2019年8月,法国欧洲与外交事务部发布《为了一个包容的印太:法国的印太战略》,从总体外交层面阐述了法国要在印太地区作为一种调解性、包容性、稳定性国家发挥软权力作用的战略思想。文件提出了法国印太战略的四个支柱:一是提升法国在地区危机解决中的作用;二是加强与澳大利亚、印度、印尼、日本等主要中等国家的地区伙伴关系,同时深化与中国的合作;三是深化与地区组织的合作;四是坚定促进气候、环境、生物多样性、健康、教育、数字技术和高质量基础设施等全球性公共产品的改善。(25)总体上来说,虽然法国强调要通过一种多边方式促进地区安全环境,但主要强调的仍然是维持同美日澳印等西方伙伴的安全合作,清晰地显示出其西方立场。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:外交评论:外交学院学报

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