章志远:法治一体建设地方试验型模式研究

选择字号:   本文共阅读 69 次 更新时间:2021-11-16 10:02:02

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章志远  
其具体角色定位为“组织者”“推动者”“实践者”;二是从正面明确鼓励地方大胆探索、先行先试,充分发挥先进典型的示范带动作用;三是从反面建立健全必要的容错纠错机制,对法治改革创新实践中出现的失误错误豁免问责;四是将法治建设成就纳入政绩考评指标体系,与干部选拔任用直接挂钩。这些极具中国本土特色的创新驱动保障机制,将“关键少数”的领导干部纳入重点激励对象,通过鼓励创新和容错纠错机制并用,有望最大限度地激发地方的改革创新热情,如愿实现法治一体建设的近期和远期目标。2019年12月,中央依法治国办部署开展对云南、甘肃等八省份法治政府建设实地督察工作,法治政府督察手段的压力传导功能、全面体检功能初步显现。同时,中央依法治国办完成了首批法治政府建设示范创建评估认定工作。

   在全面依法治国的进程中,党内法规同国家法律的衔接和协调是关乎社会主义法治体系构建的重大问题。就鼓励地方改革创新试验的法律依据而言,尚未形成与党内法规相互匹配、密切协调的局面。总体来看,地方改革创新试验的激励性法律依据明显不足。《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《行政许可法》第21条规定:“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”这两条规定是目前地方先行先试最直接的法律依据,但其内容具有消极性特点,即地方可以“暂调或者暂停部分法律的适用”“停止行政许可实施”,远未达到鼓励地方积极创新的程度。有学者主张通过“取消对全国人大特别授权立法授权对象的限制”“明确规定地方立法主体可以授权其他机关进行立法”“扩大具体授权的适用范围”为地方改革创新包括制度突破提供更为广阔的空间[26];有学者将行政改革试验授权定位为具有独立法律地位的“介于立法授权与行政授权之间的一种新型授权制度”,主张从行为程序、形式及内容三个方面筑起应有的法律界限[27]。从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,授权扩大及其限制的学术主张更多体现在后续稳步推广阶段,而地方自主探索型试验激励机制的法律化、明确化则更为重要。就法治一体建设的痛点而已,必须着眼地方自主探索型试验的正向鼓励。建议通过行政法总则“创新保障性条款”的设置,鼓励坚守法治思维和底线思维基础上的法治政府示范创建活动,使地方试验型模式的创新驱动保障机制得以法律化[28]。

  

  

   四、法治一体建设地方试验型模式的评估助推

  

  

   从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,中央认可是地方试验能否成为国家正式法律制度的关键环节。除了地方党政领导的重视和新闻媒体的宣传外,试验本身取得的成效和国家战略需求的对接也是重要因素。中央依法治国办《意见》的颁行,为地方试验型模式的评估提供了“制度平台”。《意见》绘制了一幅鼓励试点创新、发挥示范引领、促进协同推进的蓝图,集合了中央和地方、官方与民间的各种有利资源,对全面推进依法治国战略的顺利实现具有里程碑意义。《意见》附随的“市县法治政府建设示范指标体系”本身就是法治政府建设长期实践的成果,既是中央依法治国办开展示范创建活动的评估标准,也是全国各地建设法治政府的具体指引。特别是第九项“附加项”中的“加分项目”,体现了对地方法治试验创新的应有尊重。

   《意见》对法治政府建设示范地区评估认定活动设置了“第三方评估”程序,借此发挥行政法学理论界的参与和助推作用。中国法学会行政法学研究会自2010年以来已经连续开展了五届“中国法治政府奖”评选活动,在业界产生了广泛影响,对法治一体建设地方试验型模式的生长起到了推动作用。梳理其中的一些获奖项目,可以看出行政法学者心系法治政府建设实践、运用行政法学理论积极助推的身影。从中央依法治国办启动的首批法治政府建设示范创建评估认定工作进展情况来看,数百名行政法专家学者参与其中发挥了重要作用。为此,在《意见》规定的基础上,实有必要建立官方与学界之间固定的良性互动机制,更好实现法治一体建设中中央与地方之间的互动。

   作为主体工程的法治政府建设和基础工程的法治社会建设,在法治国家建设征程中犹如“车之两轮”“鸟之两翼”,必须统筹推进、协调发展。除了既往那些较为成功且已成型的法律制度变革之外,对于一些还处于地方创新试验阶段或正在获得中央认可的改革举措,如何通过自身的进一步优化在全国范围内得到推广,都是行政法学理论界和实务界近期应该关注的话题。例如,一些地方和行业所推行的社会信用管理机制对于构建社会诚信体系发挥了重要作用,但作为社会信用体系核心的政务诚信却明显滞后。为此,必须站在法治政府与法治社会一体建设的高度,通过社会信用建设倒逼政务诚信改革,努力建成“守法诚信”的法治政府。又如,经由行政案件异地交叉管辖、相对集中管辖到跨行政区划管辖的制度变迁,铁路运输法院固定集中管辖行政案件渐成气候,预示着人民法院依法独立行使行政审判权的规范内涵不断得到充实。如何进一步凝聚改革共识,在国家层面推动行政审判体制改革迈出坚实步伐,都是行政法学理应当聚焦的重心。

   相比较法治政府建设已经形成较为完备的指标体系而言,法治社会建设的指标体系尚付阙如。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分“增强全民法治观念,推进法治社会建设”,提出了法治社会建设的四大任务;党的十九大报告第八部分“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”中,提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的法治社会建设目标;党的十九届四中全会《决定》第九部分“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”,提出了创新社会治理的五大任务。较为敏感的学者提出了“法治社会建设的目标指引”命题,并归纳为“引导公众有序参与社会治理”“维护良性的物质文化生活秩序”“调适基本公共服务资源的供求”“界定社会组织的适当行为空间”四个方面[29]。参酌法治政府建设指标体系要求,法治社会建设的一级指标可设计为“增强全社会法治观念”“健全社会领域制度规范”“切实保障公民权利”“推进社会治理法治化”“依法治理网络社会”等五个方面,经济发达地区可通过法治社会建设规划等载体率先试行,为国家层面法治社会建设提供可复制、可推广的经验。同时,中央依法治国办可适时推进法治社会建设示范创建活动,助力法治一体建设目标在2035年如期实现。

   一段时间以来,通过大规模法律移植构建中国的法律体系成为颇具影响力的法制建设指导思想。实践证明,简单的法律移植容易造成水土不服,难以真正形成立足中国本土实际、解决中国本土问题的法治体系。所幸的是,在建设社会主义法治国家的征程中,法治建设进路也处于转型之中,即从单向度的学习、借鉴西方法律制度和理论的“追仿型进路”迈向以适应中国具体国情、解决中国实际问题为目标的“自主型进路”。“自主型法治进路的实质,就是把解决中国实际问题、实现有效的社会控制与治理的要求渗透到法律及其运作的整个过程之中,从而形成与中国国情相适应的法治体系。”[30]《意见》的颁布实施,进一步彰显了法治一体建设地方试验型模式的愿景,也为我国自主性型法治建设进路提供了极好佐证。作为一种超越自上而下强制性制度变迁模式和自下而上诱致性制度变迁模式的新范式,中国特色地方试验型法治一体建设模式体现了坚持党中央对法治建设的领导和发挥地方积极性主动性的有机统一,是被法治建设实践所检验的契合中国特色社会主义法治体系建构需要的模式,对这一模式内在机理的法理阐释和实践观察应当成为我国法学界重要的研究任务。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第2期

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