章志远:法治一体建设地方试验型模式研究

选择字号:   本文共阅读 69 次 更新时间:2021-11-16 10:02:02

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章志远  
北京等13个省、自治区、直辖市检察机关提起公益诉讼的试点工作取得了积极成效。在两年试点期间,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,包括诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。其中,行政公益诉讼案件8709件,包括诉前程序案件7676件、提起诉讼案件1031件,占据了压倒性多数[17]。2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改,检察机关提起公益诉讼制度正式“入法”成为我国重要的诉讼法律制度。

   深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的强化党和国家自我监督的重大决策部署。2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。经过一年多时间实践,监察体制改革在试点地区迈开坚实步伐。党的十九大对深化国家监察体制改革进一步作出战略部署,十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,明确了国家监察委员会的宪法地位;通过了《监察法》,最终完成了监察体制改革的法治化。

   与地方主动求变不同的是,检察机关提起行政公益诉讼和监察委员会专门行使国家监察职能,都是党中央和习近平总书记亲自部署的重大改革举措,体现了中央主动指令地方探索的决心。这两项改革涉及国家机关之间权力关系的重大调整,必须由中央统一部署后才能交由地方进行有序试点。由于党中央的周密部署,试点地区能够在相对较短的时间内形成有益的试点经验,为国家及时立法正式确认提供了充分的实践支撑,构成了地方试验型法治一体建设模式的特殊样本。

   制度经济学理论认为,诱致性制度变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁[18]。如果说改革开放之前的经济社会发展主要是依靠政治精英主导设计的话,那么改革开放之后的经济社会发展则更多表现出对民间社会首创精神的尊重。特别是在建设社会主义法治国家的进程中,中央通盘考虑及时做好顶层设计进行战略部署,引领全国范围内的法治建设不断迈上新台阶;地方在坚持法制统一原则基础上大胆进行改革创新,为中央顶层设计提供样本原料。法治一体建设的目标提出以来,一种超越自上而下强制性制度变迁模式和自下而上诱致性制度变迁模式的新范式开始呈现。这种地方试验型模式吸收了二者的优点,既坚持党中央集中统一领导和整齐划一的顶层设计,又鼓励和尊重地方的首创精神和大胆试验,是我国单一制国家结构形式下推进法治一体建设的有益经验。无论是法治浙江的自主创新、其他地区的边缘创新还是中央遴选的试点创新,都体现了法治一体建设的央地有效互动。实践表明,中国特色地方试验型法治建构模式体现了坚持党中央对法治建设的领导和发挥地方积极性主动性的有机统一,完全契合中国特色社会主义法治体系建构的需要。

  

  

   二、法治一体建设地方试验型模式的运作逻辑

  

  

   地方试验型法治一体建设模式的动力源来自中央和地方两个层面,兼顾了央地两个方面的积极性,走出了长期以来“一统就死”“一放就乱”的封闭循环;同时,这一法治建设模式的指示器包括中央权威和群众首创的双重尊重,体现了中国特色社会主义法治建设事业坚持“党的领导”和“以人民为中心”的有机统一。在我国单一制的国家结构形式下,地方试验型法治一体建设模式充分调动和激发了地方的创新活力,通过先行先试累积经验后得以全面铺开,与国家治理现代化的愿景完全契合。这一模式的运作遵循了“地方试验—中央认可—稳步推广—法治固化”的内在逻辑,彰显了民主集中制原则下法治一体建设的特殊路径。从以往的实践经验来看,地方试验是前提和基础,试验效果的好坏、试验时间的长短、试验本身对合法性原则的恪守与否,都可能成为地方试验能否在更大范围内得到推广适用的条件;中央认可则是根本和关键,只有得到中央层面的默许和肯定,地方试验才有可能升格为全局性的制度创新;稳步推广是重心和方向,通过中央层面的政策性文件或相对低位阶的法律规范作为实施依托已成惯例;法治固化则是目标和归宿,在局部试点和全面推开取得实际成效的基础上,以法律形式正式确认试点经验是根本之策,也是对“重大改革必须于法有据”[19]政治承诺的积极兑现。

   (一)地方试验型模式的基础

   作为地方试验型法治建构模式的起点,“地方试验”存在“主动型试验”(地方自主进行探索)和“被动型试验”(中央指令地方探索)两种形态。主动型地方试验具有时间长、耐性好的优点,能够形成公认的样板。以行政机关负责人出庭应诉制度的试验为例,虽然最早的规范性文件出现在陕西合阳,但江苏海安后来居上成为远近闻名的改革样本。在海安制度改革成功的背后,区域整体法治环境的优越、主事机关的担当是其脱颖而出的关键因素[20]。被动型地方试验时间相对较短,更多体现了中央在特定领域厉行法治的意志和决心。以行政公益诉讼制度和监察体制改革为例,从中央决定在部分地区试点到法律明确予以成文规定不过两年时间,体现出中央对相关领域法治改革的周密部署和坚定自信。即便是中央指令式的被动型试验,承担地区本身所具有的各种优势显而易见,为制度创新试验的快速推进和最终成功奠定了基础。在这种地方“越有为就越有位”“越有位就越有为”的竞争态势之下,地方试验型模式就有了广阔的生长空间。2019年8月,中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,既为深圳大胆创新法治一体建设提供了充分保障,也是深圳长期改革积累和主动谋划的区域优势地位使然。2019年12月,《深圳建设先行示范区行动方案(2019-2025年)》正式印发,其生动实践必将成为我国地方试验型法治一体建设模式的又一典范。

   (二)地方试验型模式的关键

   作为地方试验型法治建构模式的关键,“中央认可”是地方法治试验能否获得全面推开的必备要素。一般来说,主动型地方试验要想赢得中央认可,必须同时符合“天时地利人和”的要求。一方面,试验地区党政领导要高度重视,试验成果本身要合法、专业、科学;另一方面,试验项目还要主动对接国家战略急需,能够对相关领域改革起到示范引领作用。以正在兴起的浙江全省范围内的行政复议局改革为例,之所以能够快速推进,既源于国家层面对行政复议制度在新时代行政争议化解中应有地位的日益重视,也与试点本身发挥出比传统的行政复议委员会审理模式更佳效果密切相关。2006年9月,中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,明确提出要积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法,努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。2008年10月,国务院原法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,确定北京、广东等8个省、直辖市为行政复议委员会试点单位。相对于类似“输血”功能的行政复议委员会模式而言,行政复议局更具“造血”功能。在“第四届中国法治政府奖”评选活动中,浙江省义乌市人民政府行政复议局申报的“设立实体复议机构行政复议局”的行政复议体制改革项目获得提名奖。除了领导高度重视、舆论持续宣传外,“行政复议解决行政争议主渠道功能进一步显现”是其最终胜出的关键[21]。

   (三)地方试验型模式的重心

   作为地方试验型法治建构模式的重心,“稳步推广”是法律制度创新和定型的根本。从以往的法治创新实践来看,依托权威性政策文件和相对低位阶的法律规范是其内在的二元规范依据。以行政机关负责人出庭应诉改革经验的推广为例,在作为一项正式制度写入行政诉讼法之前,国务院和最高人民法院的权威政策文件已经分别予以明确认可。随着党中央对法治一体建设的高度重视,加强党对法治建设工作的领导比以往任何时候更为凸显,越来越多的纲领性党政联合发文成为推进法治一体建设的重要依据。中办、国办联合下发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》就是典型例证。从某种意义上来说,地方试验型法治一体建设模式也是中国特色社会主义法治体系运行的真实写照。

   (四)地方试验型模式的归宿

   作为地方试验型法治建构模式的目标,“法治固化”是制度演进的最终归宿,是对改革和法治“双轮驱动”时代二者辩证关系的精准适用。“摸着石头过河”式的改革创新试验,要想从根本上取得普适性实效,还必须通过法治固化完成最终的顶层设计。习近平总书记指出:“在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”[22]以中央指令部分地区试行公益诉讼制度和监察体制改革为例,在做好试点方案的初步顶层设计和试点地区经验总结的基础上,国家层面修法和立法工作随即展开,一揽子解决了改革创新的法律依据问题。从长远来看,作为基本建成法治政府的规范指引,通过制定行政法总则开启中国特色行政法法典化道路应当成为未来行政法治的“一号”任务[23]。

  

  

   三、法治一体建设地方试验型模式的创新驱动

  

  

   从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,地方改革创新试验是漫长征程的“首站”。以六项地方自主探索型试验为例,起因都源于地方的自我加压。例如,2015年8月,浙江省义乌市在全国率先成立首个县级市行政复议局,改革的直接背景就在于当地越来越严峻的复议工作形势[24]。行政机关负责人出庭应诉之所以能够从边缘走向中心,形成全国独一无二的“海安现象”,就在于行政机关能够主动接受人民法院监督、自觉规范行政执法行为[25]。为此,如何从体制机制上激发地方改革创新的热情和动力,就成为法治一体建设地方试验型模式生长的重要支撑。只有通过正向激励和反向豁免机制的建立,才能彻底打消地方法治创新存在的顾虑,激活地方法治创新的动能。对于地方主动探索型试验而言,这些体制机制的保障尤为重要。至于中央指令地方的探索型试验,还需要把握好试点地区的遴选标准,使得最重要的国家改革试点任务能够与最具实力的地区相匹配。

   党和国家近年来推出了一系列鼓励地方法治改革创新的举措,为法治一体建设地方试验型模式的生长提供了良好的外部环境。2019年4月,中办、国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,强调要“努力形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系”,不断把法治政府建设向纵深推进。2019年5月,中央依法治国办印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》(以下简称“《意见》”),明确指出开展法治政府建设示范创建活动,是不断把法治政府建设向纵深推进的“重要抓手”。《意见》将“以创建促提升”“以示范带发展”“以点带面、辐射全国”“为基本建成法治政府提供典型引领”“为建设社会主义法治国家作出积极探索”作为法治政府示范创建活动的指导思想,以“鼓励大胆探索、先行先试”“坚持改革引领”“着力实现示范创建与深化改革的有效衔接”作为法治政府示范创建活动的基本原则。

我国目前法治一体建设地方试验型模式的创新驱动保障机制主要体现在四个方面:一是将“推进法治建设”明确列举为各级党政机关主要负责人的职责,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第2期

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