温铁军:半个世纪的农村制度变迁

选择字号:   本文共阅读 1770 次 更新时间:2021-10-19 09:17:25

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造成农业生产的细碎化。这又使得小农户内部不同作物的级差地租显化,于是价格调控失灵。因为政府价格政策主观上是要保护农民“种粮”积极性,但是,如果不能弥平粮食和其他经济作物之间的级差地租,政策就不仅无显著作用,而且会形成农民与政府谈判的价格惯性。近年来客观上已经出现了农民对价格微调反应冷淡而对价格波动则反应过度、甚至把存粮也向市场抛售,遂使粮食等农业主产品供给波动加剧等现象。因此,我们既不能简单地寄希望于大包干所恢复的农户经营机制,又不能过分依靠“看不见的手”。市场经济条件下对我国传统农业的改造,一方面是对小农村社制度、即对农户和社区经济的改造,另一方面也是对政府如何实现粮食安全和可持续发展战略的挑战。在此种情况下,已经没有也不可能有万全之策,只有“两害相权取其轻”。除了寄望于国家采取打破城乡二元结构的决策、主动推进劳动密集就业和城市化,以及还有可能再度调整人地关系、缓解基本国情矛盾之外,近期看农村基本经济制度建设仍有扩大农业内外部规模、稳定农业生产的潜力。

  

   改革:农村基本经济制度

  

   任何制度安排都不过是宏观条件约束的结果。

   1.以土地为中心的农村产权制度建设。以清晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革,是建立农村基本经济制度的首要任务。解放前我国农村即在人口不断增加、社会冲突加剧的约束下,不再具有形成完全私有制的资源条件,农村土地产权基本上以“部分公田”和“两权分离”为主,并且由于使用权得以向最有经营能力的自耕农集中而使农业资源配置相对合理。解放后的农村基本制度变迁,大体上是在国家权利介入之下,从“两田制”与“两权分离”,到土改使村社内部完全私有化和人民公社的完全公有化,再通过大包干回到“两田制”的轮回。虽然形式上都是“两权分离”,但后者与前者不同:经历过集体化前后的制度经验及其相应的政治和法律约束,村社内部已经形成了土地和集体企业产权在集体与农户之间共有共享的“产权两级构造”。大包干以后15年的改革,大都是对在这种国家权利介入下形成的、不完全排他的残缺产权基础上、农村基层进行的制度创新的承认。近年来农村基层不断出现例如“股田制”、“反租倒包”、“股份水”、“股份城”,乡村兼并,乃至于“以土地为中心的社区股份合作制”等多样化的、有利于在农业生产领域中提高规模化程度的制度创新。在国家推进城市化大范围调整人地关系真正发挥作用(达到一般市场经济国家农村人口低于10%)之前,这些在农村现有产权结构基础上渐进式的有中国农村特色的新的产权制度安排,对于稳定我国小农村社经济进而稳定全局,仍有不可替代的重要意义。

   2.农村基层经济主体建设。为了维持农业生产和农村经济的稳定发展,有必要明确村社集体经济组织和农户各自作为不同经济主体的地位和相互关系,并且建立起长期有效的组织制度体系。农村9万亿资产的96%是在承包经济名义下由农户占有和使用着。尽管农户实际上己经有部分产权,但由于财产关系不独立而经济主体地位不完善,社区经济组织虽然拥有集体资产的另一部分产权,并且名义上是合法经济主体,但以往的政策只强调其通过收取承包费体现收益权,而没有明确其行使所有者对集体资产的管理、处置权。为了实现农业的可持续发展,应该建立既能够保护集体和农户各自的部分产权、又能够让村社集体调整内部资源和收益的组织制度。当前可行的改革是利用上述村社内部产权两级构造和传统组织资源,建立内部化的农业基本经济制度,完善农村经济主体:一是明确产权相对清晰的农民以最终所有者身份拥有委托权,按照一“户”一票制选举村社经济组织做为拥有管理权和处置权的代理人;重建基层合作经济;二是改变村社集体组织功能实际上越来越政治化的局面,把以参与收益分配(代上级收费)为主的对上负责,改为在必要的监督之下能够对内部资源和收益进行调节的对下负责为主;三是辅之以专业合作组织建设,以及必要的积累、管理、服务等配套制度建设;四是允许合作社在一切能够产生规模效益的领域开展规模经营,有效地扩大农业的内部和外部规模,对外参与市场竞争;这些结合基层实际、部分采纳合作经济原则的做法,有可能减少小农村社经济向市场经济转化过程的制度成本。

  

   配套:农村政治体制与税费改革

  

   由于小农经济剩余太少,自秦置郡县以来,历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所,但并不设财政,不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治,地主和自耕农纳税,贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少,运行成本低。过去地主收50%高额地租农民仍然抢着租地,现在规定5%的摊派提留农民都不满;可见当前反映很大的农民负担过重其实是现象,现行制度的运行和维持费用过重才是实质问题。我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制,历史上第一次使代表国家的党政权力下设到村,当时有利于为国家资本原始积累而控制农村资源。但是经过约30年的国家工业化建设,公社组织提取积累的历史性任务完成、农村已经推行大包干分户经营之后,如果改制为乡公所、乡以下实行村自治,则本来不必建立约7万个以追求自身利益为第一目标的乡镇完全政府,不应设立完全财政和“6套班子”,更不应允许“条条系统”下伸,增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗员。此外,政府若按照现行复杂的税种和税率,向2亿多分散的、什么都种一点点的小农户去征收税费,则徒然增加交易成本而得不偿失。更何况农民对公共品的需求与政府的供给之间很多并不对称。所有这些问题现在频繁演化为党和农民之间的政治矛盾,靠“大检查”、“纠风”,甚至立法,都不是治本之策。在上述农村基本经济制度建设、财产关系清晰的基础上,乡村两级应进行以税费改革为主的基层政治体制改革:全面贯彻村民委员会自治法,同时乡、村两级建立合作社组织作为独立经济法人和纳税主体;农民作为村民和合作社员,只根据村民委员会和社员代表大会议定的项目在村社内交费或租金,在合作社之外的经营例如进入市场则依法缴纳交易环节税;只对约4万个乡级、70万个村级合作社征收税费,可以把过去对2亿多兼业农户进行税费征收的过高成本大大减少;在基层管理成本下降的同时乡政府可以改制为由县财政直接开支的乡公所。政府精简分流的人才可由乡村两级合作社聘用,领导干部可以安排到中心镇任副职;中等县按照区域发展规划设少数改制为副县级的中心镇,一般镇保留现行建制;但镇级政府只管镇建成区,不得管辖有自治权的村;在农村政治体制理顺、制度费用下降的同时,可以进一步试验中央监督下粮食主产区和调入区双方财政专项划拨方式的、税费折实征收的“公粮制”改革。

  

   *本文原载于《北方经济》,2003年第8期。为阅读及排版便利,本文删去了注释及参考文献,敬请有需要的读者阅读原文。

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