韩大元 陈佩彤:论香港基本法序言中“繁荣和稳定”的规范内涵

选择字号:   本文共阅读 195 次 更新时间:2021-10-09 09:33:26

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韩大元 (进入专栏)   陈佩彤  

  

   (二)中央保障香港“繁荣和稳定”

   我国是单一制国家,中央享有广泛的权力,中央有义务保障和促进其地方行政区域的繁荣和稳定。保持香港的“繁荣和稳定”要求中央通过基本法实行“一国两制”、授予特别行政区高度自治权,保留兜底性权力和规定五十年不变。

  

   1. 实行“一国两制”,授予特区高度自治权

   香港有其特殊性,殖民统治下的香港实行资本主义制度百余年。如果主权回归后,对香港原有制度需要进行大刀阔斧的变革,必然不利于香港的社会稳定、人心安定,也会破坏原有的资本主义制度下的香港经济繁荣和社会稳定。保留原有资本主义制度有利于社会的稳定和经济的持续繁荣,保持香港的“繁荣和稳定”需要实行“一国两制”,需要授予特区高度自治权。正如张友渔所指出的:“根据香港的历史和现实情况,如果要保持继续繁荣稳定,现在是不可能,也不需要实行社会主义。”[32]因此,香港基本法序言阐明:“按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”此外,保持香港的“繁荣和稳定”要求中央通过基本法授予特别行政区高度自治权,对此,香港基本法第2条阐明:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”

  

   2. 中央保留兜底性权力

   谈到中央在保持香港繁荣和稳定中的作用时,邓小平指出:“总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的”,[33]所以,保持香港的“繁荣和稳定”要求中央保留兜底性权力,在出现特别行政区难以解决的问题时,中央通过行使兜底性权力帮助香港恢复社会繁荣和稳定。香港基本法规定,除授予特别行政区高度自治权外,中央行使外交(第13条)、防务(第14条)、任命行政长官和行政机关主要官员(第15条)、对特区立法备案审查(第17条)、增减列于附件三的法律(第18条)、宣布进入战争或紧急状态(第18条)和基本法的解释与修改(第158条和第159条)等与国家主权、国家安全密切相关的兜底性权力。国家主权与安全是保持香港繁荣和稳定的前提,中央保留与国家主权、安全相关的兜底性权力正是为了保持“一国两制”不变形,这是稳定香港社会、保持繁荣发展的必要因素。

  

   3. 明确规定原有制度和生活方式五十年不变

   只有原有制度和生活方式保持长期不变,香港才能实现人心的稳定和政策环境的稳定,才能为经济繁荣和社会稳定奠定基础。因此,保持香港的经济繁荣和社会稳定需要国家以法律形式向投资者和居民作出保持原有制度和生活方式长期不变的保证。香港基本法第5条规定:“香港特别行政区……保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。”这一规定有利于政策的稳定性、延续性、可靠性,有利于稳定香港社会和人心,进而促进经济和社会繁荣。

  

   值得注意的是,香港基本法第5条中的“五十年不变”,在起草过程中起初被规定于基本法序言中,但起草委员和香港社会对基本法序言能否帮助解释具体条文和是否具有法律约束力有分歧。[34]为了安定人心和强化规范的约束力,起草委员会根据起草委员的意见,将“五十年不变”移至基本法总则的第5条。这一调整体现了中央长期保持香港繁荣和稳定的诚意。

  

   (三)对居民基本权利和自由的保障彰显“繁荣和稳定”

   保持香港的“繁荣和稳定”要求基本法赋予居民广泛的权利和自由,只有居民享有广泛的权利和自由,才有动力创造更多的社会财富,实现社会繁荣发展,也只有居民在享有广泛的权利和自由的情况下,才能以合理方式表达诉求、以合理手段分享社会繁荣发展的成果,从而实现社会稳定。因此,基本法第三章中用17个条文列举了多达41项权利和自由,并规定了多种保障措施。[35]并且,根据基本法规定,不仅居民享有广泛的权利和自由,包括劳工、国家机关留用的公务人员、宗教组织、“新界”原居民等社会各阶层的权利和利益亦能受到充分保护。

  

   序言中的“繁荣和稳定”不仅对基本法正文提出了保障居民权利和自由的要求,也要求基本法附件体现对居民的权利和自由的保障。2020年,香港国安法被列入基本法附件三,成为在香港特别行政区施行的全国性法律。尽管香港国安法旨在保持香港繁荣稳定,保障香港居民的合法权益,但在颁布施行初期仍然引发了部分香港居民对本法是否有损居民权利和自由的担忧。随着香港国安法的实施,这一担忧自然得到消解,因为香港国安法的实施不仅无损居民的权利和自由,反而更加有利于保障居民的权利、自由和香港的繁荣稳定。这一法律涉及的罪行仅有四类,只针对极少数人,其目的是保障大多数人的合法权益不受侵犯。并且香港国安法第4条申明:“香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权,依法保护……享有的包括言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。”同时,香港国安法严格遵循法治、罪刑法定、无罪推定、一事不再罚等原则,犯罪嫌疑人、被告人的权利也依法受到保障。

  

   (四)香港特别行政区行政主导体制巩固“繁荣和稳定”

   英国占领香港一百五十多年,根据《英皇制诰》和《皇室训令》一直实行总督集权的政治体制,由英国政府派遣的总督代表英国治理香港。总督在香港拥有广泛的权力,例如有权规定行政局和立法局的设立,有一定的人事任免权、立法权等,但他只对英国政府负责,不对香港居民负责。尽管这一政治体制毫无民主可言,但为了继续保持香港的繁荣和稳定,基本法起草者结合香港的历史和现实,吸取总督制的一些优势,对其不民主之处加以改造,构建了有利于社会秩序稳定和经济持续繁荣的“行政主导”政治体制。许崇德认为,“行政主导”的政治体制符合特别行政区实际情况,香港是一个高度现代化的国际性城市,又由于历史遗留原因以及其他种种因素,社会环境错综复杂,各类问题纷至沓来。所以香港特区需要一个强势政府,否则不足以应对各种社会矛盾甚至祸患的发生。他认为,在特区建立行政主导的强势政府有利于发挥行政长官的实际作用,保证国家机关的功能和效率,维护特区安定与繁荣。[36]

  

   (五)香港经济制度以及文化社会事务制度延续“繁荣和稳定”

   一个经济持续繁荣的香港符合“一国两制”的初心,那么如何继续保持香港经济的持续繁荣?回归前香港的繁荣发展证明其所实行的经济制度是切实有效的。因此,保持香港的“繁荣和稳定”需要保持香港原有经济制度长期不变。例如,根据香港基本法规定,私有财产权继续被保护;原在香港实行的低税政策保持不变、继续被参照适用;香港保持自由港、独立关税地区和国际金融中心地位;保持原有的航运经营和管理体制;继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场;特别行政区成立前已批出、决定、或续期的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契约和与土地契约有关的一切权利得以继续依法承认和保护等。可见,香港基本法通过“参照原……政策”“保持……地位/原体制”“继续予以承认和保护”等规范形式保持了经济政策的延续性,避免由于剧烈变化而引起的社会震荡,为香港经济发展提供了稳定的政策环境,增强了投资者信心,有利于保持香港繁荣和稳定。

  

   香港基本法第六章规定了教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务等制度,一般称其为“文化和社会事务制度”。文化和社会事务制度关涉到的社会阶层广泛,例如,所有家庭无论贫富,都对医疗卫生有需求,其子女必然要接受教育。许崇德教授认为文化和社会事务发展程度与社会繁荣和稳定密切相关,教育、文化、体育、卫生、科技等事业的发展,可以提高全社会的文明程度,社会成员身心发展,素质提高,人才辈出,就必然使经济繁荣,政治稳定。因此,保持香港的“繁荣和稳定”需要保持香港原有香港文化和社会事务制度长期不变。例如,根据香港基本法规定,特别行政区保持原有的教育制度,各类学校保留其自主性、可继续从香港以外招聘教职员和选用教材,宗教组织可按原有办法继续兴办宗教院校、其他学校;保留原有的专业制度,原已取得专业和执业资格者可以保留原有的资格,原已得到承认的专业和专业团体继续得到承认,保持原在香港实行的对文化和社会事务等各方面的民间团体机构的资助政策等。

  

   可以说,“繁荣和稳定”在基本法各个领域均有体现,对香港社会的不同制度设计提出具体要求。基本法以“若干不变”和“适当的变”两种形式共同维护香港的繁荣和稳定。“若干不变”是通过保持制度的延续性、稳定性促进香港的繁荣和稳定;“适当的变”是通过改变原有制度中不符合“一国两制”政策、不利于保持香港繁荣与稳定的因素使香港继续保持繁荣和稳定。

  

   五、基本法的贯彻实施与“繁荣和稳定”的充实发展

   通过上述分析可以发现,基本法为香港的繁荣稳定和发展奠定了重要的法律基础,[37]而基本法的实施则直接关涉香港的繁荣稳定和中国对香港的主权治理。[38]作为宪制性法律文件,基本法使用了含义广泛的概括性语言来保持其灵活性。不断发展的社会现实对基本法提出了新的要求,因此基本法要通过自身的发展和完善适应时代的需要,维护香港的繁荣和稳定。根据基本法规定,全国人大常委会可对列于基本法附件三的法律作出增减、有权解释基本法、香港特别行政区法院在审理案件时有权解释基本法关于特别行政区自治范围内的条款等,上述均为基本法自身发展和完善的重要方式。同时,随着“一国两制”的实践,在保持香港的繁荣和稳定的总体目标下,“繁荣”和“稳定”也需要不断调适和平衡。

  

   (一)人大释法与保持香港“繁荣和稳定”

   根据香港基本法规定,全国人大常委会有权解释基本法。对基本法进行解释是弥合法规范与社会现实的差距、厘清法规范内涵、维护香港繁荣和稳定的重要方式。自香港回归以来,全国人大常委会进行了五次释法。

  

在香港终审法院的判决可能导致未来十年内将有一百多万香港永久性居民在内地所生子女移居香港,将给香港社会带来巨大负担,影响社会的繁荣和稳定之际,全国人大常委会对居港权条款的解释避免了港人内地所生子女大量涌入带来的社会负担,维护了特别行政区的社会稳定。在香港政治体制的发展关系到“一国两制”和基本法的贯彻实施之际,全国人大常委会对行政长官和立法会产生办法的解释坚持了循序渐进发展民主的原则、澄清了政制发展中的争议,有利于基本法的贯彻实施和香港的繁荣稳定。在香港社会对关乎香港政治体制和社会稳定的新行政长官任期问题争论不休之际,全国人大常委会对新行政长官任期的解释平息了香港社会的争论,理顺了行政长官的任期,维护了香港社会的稳定。国家豁免规则等问题的阐明有利于中央和特别行政区关系的理顺和基本法的贯彻实施,中央和特别行政区关系的理顺和基本法的贯彻实施是保持香港繁荣和稳定的前提,全国人大常委会对国家豁免规则的解释重申了中央和特别行政区的关系,有利于通过基本法的实施和保持香港的繁荣稳定。香港公职人员的就职宣誓制度关系公权力机关的运行秩序以及国家认同和国家安全。全国人大常委会对香港基本法第104条宣誓条款的解释有利于基本法有关条文得到正确理解和执行,有效打击和遏制“港独”活动,维护国家主权和领土完整,维护香港居民的根本利益和香港特别行政区的政局和社会稳定。(点击此处阅读下一页)

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