周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

选择字号:   本文共阅读 1245 次 更新时间:2021-08-05 23:55:43

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在这一点上,不同地区的乡镇政府可以说是“各有奇招”。根据我们的调查,有的乡镇靠砍树卖树,有的靠出卖倒闭的乡镇企业的厂房、土地,有的靠一次性出卖山林经营权,有的靠出让水电站、水库的承包权。这是把“家底”一次性吃光的做法。这种办法无疑加重了乡镇财政“空壳化”的趋势。

  

   总而言之,税费改革以后,乡镇政府的行为由向农民收取税费一变而为借钱和“跑”钱。借钱和跑钱,一要靠上级政府,二要靠民间的有钱人。税费改革,在使得基层政府更加依赖于上级政府的意义上是一种集权化式的改革,它产生的另一个也许是更加深远的影响在于,基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变,民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象。

  

   中西部地区的乡镇政府和地方私营企业的关系变得越来越复杂。一方面,企业上缴的工商税收是政府财政收入的主体,政府的主要工作已经转移到“一切为了企业、为了企业一切和为了一切企业”上面来,

  

   在上表中我们可以看到乡镇政府宁可借钱和欠款为招商引资征地或直接投入资金;另一方面,政府又依靠向企业借款来维持其自身的运作。政府利用个人名义的高息借贷、拖欠工程款使得民间资本开始变成乡镇政府的“股东”。

  

  

  

   九、结论:国家权力退出农村?

  

   在“以农立国”的传统社会,国家和农民的关系主要表现为“汲取型关系”,即国家主要依靠从农民身上收取的田赋和其他杂征、徭役维持政权的运转。近代以来,随着工商业的发展,国家和农民的关系发生了一些变化。在赋税形态上,中央政府渐渐开始依靠工商税收和关税,而农业税收则开始成为地方政府的财政收入(瞿同祖,2003)。在清代雍正时期“火耗归公”改革以前,基本不存在中央财政与地方财政的划分,国家的田赋收入除用于支付官员俸禄、政府运转等开支外,也会部分用于大型水利、道路设施、地方宗庙的建设,但是农村的公共社会与公共服务大多靠农民自己的村庄和士绅组织。“火耗归公”改革以后,“耗羡”这种田赋附加收入归入地方财政,田赋正税归中央财政,初步建立了中央—地方的分权财政框架。地方财政除了支付官员的养廉银外,留出一部分“公费”用于地方社会的公共事务,这样从财政体制上开创了地方公共支出的先河,使得一部分从农民手中收取的财政收入返回用于农村的公共事务。在此后,随着农业收入逐渐归入地方财政,地方政府对农村公共服务的支出责任也变得越来越明确。自上个世纪50年代农村合作社和人民公社成立以后,一直到税费改革以前,政府在农村各种非税收入(摊派和收费)除了部分支付地方官员和政府的日常运转费用外,另外一部分则用于农村的公共事业。例如“五项统筹”就分别用于教育、道路、优抚、民兵和计划生育。1994年的分税制改革正式而彻底地将农业税划分为地方政府的收入,在各地的实践中,农业税基本属于县乡政府的收入。而三提五统及各种农民负担,则大部分属于乡村两级政府组织的收入。整个财政体制在事权的安排(支出责任)上保持着较高程度的分权状态,农村的教育、卫生、道路、水利大都采取“分级投入、分级管理”的形式。例如前面所说的义务教育,就是县政府负责高中、乡政府负责初中,村级则负责农村小学除公办教师工资之外的日常投入,道路和水利设施也都按照其规模和覆盖程度分级,跨村的道路、水库、河坝定为乡级,否则定为村级。卫生也是如此,县医院、乡级卫生院和村级诊所的投入和管理也分属县、乡、村三级。

  

   这种划分收入、分级投入的财政体制虽然与清中叶以前中央地方财政不分的体制很不相同,形成了带有独立性质的地方预算,但是国家和农民仍然维持着一种“汲取型”或“半汲取型”的关系。地方政府的农业税收和非税收入的大部分用于养人和维持运转,小部分用于农村公共事业。税改以前,中西部地区的县乡政府预算基本上是所谓的“吃饭财政”。

  

   从本文的分析可知,税费改革在减轻和取消农民负担的同时,开始对中央和地方政府、地方政府之间的关系产生巨大的影响,收入和支出的分权框架正在迅速消失,对于以农业为主的县乡政府而言,其财政收入的主要部分开始由农业税费变成来自中央及上级政府的转移支付。而农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移。以教育为例,实行“以县为主”之后,由于许多县级政府的财政收入仍然无力负担巨大的教师工资支出,目前进一步的改革正在酝酿之中,即考虑由中央或省级政府直接担负农村教师的工资支出。其他的许多乡镇政府的支出责任也在逐渐上移到县级政府。从这个意义上讲,税费改革无疑是一种集权式的改革。“分级投入”的体制开始被中央和高端地方政府通过转移支付方式进行投入的形式所取代。同时,从国家和农民的关系角度看,这种收入和支出的新型框架呈现出不同于传统的“汲取型”体制的新特点,即农民不再成为地方政府财政的主要来源。

  

   那么,在正在浮现和成形的新体制之下,国家和农民的关系将会如何呢?

  

   本文分析展示了制度变革和基层治理的复杂性。税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能,力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系。在这个过程中,中央政府通过加强预算和预算外管理、转移支付制度和对资金的监管来控制地方政府的行为,而地方政府内部的关系也发生了很大的调整和改变,其中县乡体制的调整、转移支付制度的设计和具体化,以及“以县为主”、“工资统发”的改革都是为了配合税费改革的实行而做出的积极调整。改革取得了明显的成效,即农民负担大为减轻,地区间均等化的转移支付框架初步建立了起来,由上而下、用东到西的转移支付资金替代农民税费成为中西部地区基层政府财政收入的主要来源。但是,税费改革更深层次的目标,即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成,而且出现了一些意外的后果,其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失”。通过本文的分析,我们看到,乡镇财政在变得越来越“空壳化”,乡镇政府的行为则以四处借贷、向上“跑钱”为主,不但没有转变为政府服务农村的行动主体,而且正在和农民脱离其旧有的联系,变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。

  

   中国幅员广阔、人口众多,四万个乡镇政府是国家和农民直接发生关系的节点。这些基层政府的行为一方面受到上级政府的监管,另一方面则扎根于乡村社会,是提供公共服务、维持社会稳定、影响农村社会结构的基层治理的关键。减轻和取消农民负担,不等于取消乡镇政府。依靠治理规模在几十万人、甚至上百万人口的县级政府来提供不断增长的公共服务需求的设想不但不现实,而且会使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上。从本文的分析来看,即使乡镇政府不被取消,“悬浮型”政权的特征也已经越来越凸现出来。

  

   在本文的分析中,我们可以体会到,税费改革及其转移支付制度本身完备周详,几乎没有设计上的漏洞,但是在实践中的结果不能尽如人意,关键不是制度本身,而是制度背后所体现的理念和精神有问题。

  

   在中国这样一个“单一式”财政体制的国家,任何制度改革中财政集权的理念在各级政府的层层操作中都容易变成“过度集权”。过度集权的后果就是“越俎代庖”,下级政府变得缚手缚脚。而之所以会出现过度集权,又是因为在集权体制下,既容易产生上级政府对下级政府的不信任,又容易产生农民对基层政府的不满。这两种看法和情绪的焦点就是以乡镇政府为中心的基层政府。税费改革表面上是国家和农民关系的改革,实际上是针对基层政府的改革。改革的结果是使得乡镇政府处于“半瘫痪”状态,政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安,而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态,这是改革的意外后果。

  

   税费改革的意义重大而深远,是中国历史上前所未有的重大变革。但是这种改革要做到善始善终,关键是规范地方政府间关系和基层政府行为,但这并非设计一种滴水不漏的制度就能够实现。重要的是这种制度要为基层政府留出一定的灵活财力和活动空间,让基层政权自主、积极地运转,在此基础上,制度规定于前,监管跟踪于后,才能够摆脱“一收就死、一放就乱”的治理怪圈,实现农村社会的稳定和繁荣。

  

   转自:《社会学研究》2006年第3期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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