周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

选择字号:   本文共阅读 1245 次 更新时间:2021-08-05 23:55:43

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周飞舟 (进入专栏)  
为了能够收购到粮食,有时为了减轻粮食市场价格波动对种粮户带来的冲击,国家制定的粮食定购价经常会高于粮食的市场价格,出现所谓“粮价倒挂”现象。但是与此同时,各种其他形式的农民负担却有增无减。

  

   除了税收以外,农民所要缴纳的费用还包括两大部分。一部分叫做“三提五统”,另一部分是各种集资收费。三提五统即“三项提留、五项统筹”,是人民公社分配制度的遗迹。三项提留指村级组织的管理费、公积金和公益金三项,五项统筹则是指乡镇政府用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚等公共事业的五类费用。改革以前,这些费用会在分配以前就从村集体收入中扣除,所以称之为“提留”、“统筹”,而在包产到户以后,则需要农户均摊。由于三提五统是乡村两级自收自用的费用,所以国家并没有明确统一的标准。这就往往造成一种现象:那些比较贫穷、村级集体收入比较少的农村所收的三提五统往往较高,而村级集体收入高的农村往往少收、甚至不收。90年代中期以后,这个问题愈演愈烈,地方干部盘剥搜刮以致牵牛抓人的事件时有发生。1998年,中央政府出台了13号文件,对三提五统的收取标准和办法做出了明确规定。文件规定,三提五统的总量不得超过当地农民人均纯收入的5%。但是,从以后几年的情况来看,虽然标准得到了执行,但是许多地区的基层政府通过“人为”提高农民人均纯收入的办法来提高收费。三提五统的增长并没有得到有效的遏制。

  

   农村地区的集资收费则几乎没有标准可循。乡村干部往往以公共事业的名义任意制定集资收费的标准,其中办学、修路、农田水利都是集资收费的主要名目。在这些项目中,农民或直接被摊派交费,或者无偿出劳力,家庭缺少劳力或不愿出劳力的户则要交钱替代。对于这些农民负担,至今为止也没有比较完整的经验数据。根据农业部1999年全国6省12县820个农户的抽样调查数据,人均农民负担总量在100元左右,约占农民人均纯收入的7%左右,其中农业税、三提五统和集资收费分别占负担总量的29%、58%、13%(赵阳、周飞舟,2002)。可见正税只占不到三分之一,而其他部分则超过正税的两倍还多。但是由于抽样调查并不能真实地反映“乱摊派、乱收费、乱集资”的实际情况,这个数字中“集资收费”的数字应该低于农民实际承担的总量。

  

   总而言之,税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点。各种收费过多过重而造成的农民自杀、群体上访恶性事件在90年代末期成为媒体中最为常见的报道之一,以至于农村的社会稳定也受到越来越严重的威胁,使得税费改革成为迫在眉睫之举。

  

   2000年初,中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点,2002年,农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开。2003年在全国范围内推开此项改革。

  

   农村税费改革试点的主要内容是:取消乡五项统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资;取消屠宰税和除烟叶特产税以外的农业特产税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;改革村提留征收使用办法;调整农业税和农业特产税政策。简单而言,税费改革可以总结为“三个取消和一个调整”。

  

   总的来看,除了农业税被保留之外,几乎所有的提留统筹和集资收费都被取消了,农民不必再向政府缴纳除正规税收之外的任何费用。但与此同时,农业税的税率有所调整,从3%左右提高到7%,同时在此基础上再征收相当于农业税数量20%的附加税收,称为“农业税附加”。这样,农业税正税和附加税加在一起,占农业常年产量的8.4%,这就是改革以后的新农业税税率。

  

   农业税税率之所以有较大的提高,是为了部分弥补停止各种收费后对地方财政带来的负面影响。其中的农业税附加部分主要用于弥补村提留取消后村级组织的开支,由县乡政府征收以后返还给村庄使用。农业税正税中的增加部分主要用于弥补乡统筹和各种集资(主要是教育集资)取消后乡镇政府的收入缺口。这种制度设计遵循的是“并费入税”的思路,与“一条鞭法”和“摊丁入亩”异曲同工。但是,由于改革前“费”的总量要远远高于税的总量,所以税率的提高只能部分弥补因停止收费而带来的收入缺口。在这种情况下,中央政府采取了另外的措施来弥补地方政府的开支。

  

   2003年财政部出台了《农村税费改革中央对地方转移支付办法》,对中西部地区的农村进行补助,这笔补助的名字叫做“农村税费改革转移支付”。在此之前的2002年就发放了245亿,2003年又发放了305亿。2003年当年全国在改革后的农业税正税总量为338亿元。也就是说,中央政府发放了与农业税总量规模相当的税费改革转移支付。按照《转移支付办法》,转移支付的补助方向主要包括乡镇支出、村级支出和农村义务教育三项内容,也就是说,全部用于乡村两级的支出。按照中央政府的设想,“并费入税”带来的农业税增加部分、农业税附加部分,再加上税费改革转移支付,这三个部分共同填补由于税费改革造成的乡村两级的财政缺口。三个部分加在一起,以2003年的总量计算,约700亿元,如果我们只粗略计算除“五省俱乐部”以外的农民,则平均到每个农民头上,总在100元左右。基本相当于改革前农民负担的总量。也就是说,税费改革虽然取消了各种收费,但是制度设计通过三个途径基本弥补了因为改革带来的地方财政缺口。按照这个制度设计,中央政府出钱、农民受益、地方政府也维持了收支平衡,是一个皆大欢喜的改革。

  

   2004年,中央政府推出了更加雄心勃勃的改革计划,决定自2004年起逐年降低农业税的税率,在5年左右的时间里彻底取消农业税。对于由此带来的地方财政缺口,采用与税费改革相似的办法进行转移支付补助。地方政府对此政策的响应十分热烈,到2004年底,除五个省份以外,其他所有地区都宣布将在2005年底彻底取消农业税。至此为止,税费改革及农业税取消政策在理论上彻底将农业负担一降而为零。从国家和农民的关系上讲,这个改革的确具有革命性的意义。在中国历史上,农民第一次可以合法地不再缴纳“皇粮国税”,从而也有希望摆脱地方官吏的摊派和盘剥。

  

   从表面上看,税费改革的主角是两个,即中央政府和农民。中央政府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口,农民则直接从中受益。但从改革的执行和后果来看,真正的主角是地方政府。虽然按照改革的设计,地方政府能够维持改革前的财政收支状况,但在实际过程中,农村地方政府,尤其是县乡村三级政府和组织,却受到了前所未有的巨大冲击,其中尤以乡镇政府为甚。

  

   首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑。作为五级政府中最低的一级,乡镇政府在改革前的实际职能被概括为“三要政府”,即“要钱、要粮、要命”,分别是收取税费、定购粮和开展计划生育。定购粮自90年代后期已经基本名存实亡,而计划生育工作也随着社会发展和人口素质的提高变得不那么困难,最困难的“要钱”任务则被税费改革一举取消。在这种形势下,有学者和政策研究人员提出应该取消乡镇一级政府,或者将其作为县级政府的派出机构。

  

   其次,中央与地方基层政府,尤其是县乡村的关系正在发生深刻变化。税费改革以前,基层政府的财政主要依靠地方税收(包括地方工商税收和农业税收)、各种摊派和收费。对于大部分中西部地区的农村而言,收入结构的特点是费大于税、农业税大于工商税;改革取消了农村收费和农业税之后,这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。这些补助不但包括税费改革转移支付和农业税降点转移支付,还包括越来越多的名目繁复、数量巨大的专项补助。改革伴随着巨大的财政资金由中央向中西部地方流动的开始,用政策语言来说,税费改革是“公共财政反哺农村”的开始。

  

   从改革的设计和初衷来看,两个目的是非常明显的。一个是减轻和彻底取消农民负担,另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系,即不是靠向农民收钱,而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。但是执行的任务非常艰巨:一是要保证农民负担不再反弹,避免所谓的“黄宗羲定律”;二是要建立有效、公平的公共服务体系。这两个任务的成败却主要取决于位于中央和农民中间的地方政府。更直接而言,取决于地方政府财政收支的状况和财政体系的运行效率。也就是说,税费改革表面看来是国家与农民关系的调整,而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。因此,理解新型的国家—农民关系的关键在于我们对地方政府行为的理解。

  

   四、县乡政府间关系的基本构架

  

   理解政府间关系的关键在于对政府间财政体制的考察,对于我们的分析而言,县乡财政体制尤为重要。县乡财政体制是县乡政府之间关于财政收入和支出的分配方案,或者说是对县乡政府间财权和事权的划分办法。具体而言,这种体制规定了县乡之间如何分配税收,同时规定分别负担哪些财政支出的类型。需要指出的是,按照什么原则来划分县和乡的收入支出,中央政府并没有统一要求,因此各地的体制都不一样。大致说来,自上个世纪80年代中期建立乡镇财政到90年代中期分税制改革为止,县乡财政体制以财政包干为主要形式。分税制以后,则更加多样化,通常是既按税种划分收入,又沿用以前的包干,形成了各种各样的“分税包干制”。

  

   所谓“包干”,是相对于80年代前全国财政的“统收统支”体制而言。具体到县乡财政,就是县级财政给乡级财政制定一个收入的“基数”,这个基数就是包干数,一定几年不变。乡镇实际收入超过基数的部分按照比例在县乡间分配,因此有所谓的“超收分成”或者“超收全留”体制。由于大部分乡镇没有自己的国库,所以所有的财政收入都要上交到县级财政的国库,包括基数内和超基数部分。其中基数内的部分并不是全额留给乡镇财政使用,而是要根据另一个基数——支出基数——来计算。支出基数是根据乡镇常规性的支出规模确定的,与收入基数一样相对固定几年不变。如果一个乡镇的收入基数大于支出基数,差额部分要留在县级国库,算作乡镇对县级财政的上解,叫做“体制上解”;如果收入基数小于支出基数,则差额部分就是县级财政对该乡镇所发放的补助,这种财政补助有专门的名目,一般叫做“体制补助”。这样,根据县乡财政体制,一个乡镇年终所分配得到的财政收入包括基数内的部分、体制补助部分(或减去体制上解部分)以及超收分成部分。另外,乡镇预算内的财力还要加上来自上级政府的其他类型的补助或者转移支付,不同的地区种类有所不同。

  

   所谓“分税包干”,则是指收入基数是按照不同的税种来制定的,也就是说,收入基数有许多个。大部分乡镇一般制定这样几个基数:增值税基数、所得税基数、其他工商税收基数、农业税基数。也有些县乡之间对每一种税收都制定基数,使体制显得非常复杂。但是支出基数总是只有一个,所以体制补助或体制上解的算法就是各种税收基数之和减去支出基数的差额。因此,“分税包干”的实质还是包干,在本质上与以前没有什么不同。

  

财政体制反映了县乡政府直接的关系,最主要的是县级政府对乡镇政府的行为制约。这直接反映在两个方面。第一,促使乡镇政府完成税收任务并激励其税收增长。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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