徐林:以全方位创新和开放推进高质量发展

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2021-07-22 15:23:14

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徐林  

   在深度城市化过程中,要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制,使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应,使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适应,形成对吸纳转移就业人口落户地区的正向激励机制。

  

   在城市房地产调控模式方面,要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法,通过税收手段调控抑制不合理炒作行为,使正常的基本住房需求和因收入提高形成的改善型需求都能够得到有效释放和满足。

  

   只有城市化进程基本稳定了,城乡融合发展和乡村振兴的时机才会真正到来,此前对新农村建设和乡村振兴的大规模投入,很大一部分最终会因为农村人口的流失成为浪费。在城市化快速上升期,城乡融合发展的支出不如更多地投入城市,更好地解决进城落户农村人口面临的现实问题。

  

   3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局

  

   我国未来城市化率将达到80%以上,主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区,这主要是由自然条件和资源环境承载力决定的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了,国家区域协调发展的大格局就形成了。以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的“四大板块”区域战略,加上菜单式碎片化区域政策,经过20年左右的实施已经取得阶段性成果,但也存在过于碎片化、效率不高等问题,留下了值得总结的经验和教训。考虑到任何一个板块内部还存在不同省区市之间的较大差异,延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导,实际操作性、精准性和市场有效性都面临挑战,最后极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口,并导致不必要的资源错配和浪费。

  

   我们可能需要认真思考,作为一个单一制国家,为什么区域差距远远大于许多市场经济国家,这本身或许就有值得检讨的制度原因。事实上,从他国以及我国自身经验看,真正有利于促进区域协调发展的恰恰是市场机制,因为有效的市场机制会允许各类要素自由流动,并产生要素报酬均等化的趋同效应。而我国最大的制度不同就是城乡和区域分割的户口制度,以及基于户口制度的福利制度,这一制度制约了人口的自由流动和公共服务的平等配置。因此,好的区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制,做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。因此,应该根据人口流动的趋势,将原有的以四大板块为主要架构的区域战略和政策,转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化格局优化战略,通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制,促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展。只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局,在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛,而区域人均收入差距的缩小最终还会有利于内需的稳定扩大。

  

   从大的城市群格局看,中国最具活力和潜力的城市群主要是粤港澳大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群和长江中游城市群。在这些城市群中,只有环渤海大湾区城市群(京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区)未纳入国家规划视野。这个行政区经济总量达到18.7万亿元,占全国的21%,值得在“十四五”时期作为国家战略,像“十三五”时期谋划粤港澳大湾区那样来予以认真研究、全面谋划。在南北经济发展差距不断扩大的背景下,环渤海大湾区可能是中国北方地区基础条件最好、创新能力最强、集聚效应最显著、城市城镇最密集、发展潜力最大的地区。这一地区有北京、天津等超大核心城市,还有大连、沈阳、青岛、济南、天津滨海新区、河北雄安新区等知名中心城市和新区,以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放,将使这一地区成为缩小国内南北发展差距最值得发力并最有可能取得成功的地区,具有缩小区域差距和南北差距的全局性战略意义。

  

   4.基于宏观审慎的财政货币政策优化

  

   在面临外部环境急剧变化导致的外部需求剧烈波动或萎缩时,为避免对经济增长的实质性强烈冲击,可考虑采取扩张性的宏观经济政策来对冲外部冲击导致的明显波动。但在考虑货币政策和财政政策组合时,依然需要顾及我国经济的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患,在货币政策和财政政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用。货币政策主要是在流动性供给方面保持适度宽松合理的配合,使债务工具的发行利率保持在合理水平,为地方政府和企业的到期债务置换创造条件。化解存量债务问题,主要靠时间换空间的办法解决,通过债务展期和借新还旧等机制来防止出现系统性违约和因此导致的市场恐慌。对债务超标的地区应该实行严格的债务总量限制,通过严禁新增债务逐步降低杠杆率。要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率的再度攀升。

  

   在金融监管和金融工具更好为实体经济服务方面,一方面要通过强化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险,另一方面还要细化优化金融监管举措,为实体经济创新发展、绿色发展提供更加便利的融资服务,特别是提供有利于降低债务杠杆率的股权融资服务,为各类股权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好的发展和激励环境。

  

   要进一步优化政府支出结构,将更多支出用于与深度城市化相关的大城市住房保障、城市轨道交通网络、城市群和都市圈城际快轨、数字智慧城市设施、生态环保设施和公共服务设施建设,依据区域人口密度完善基础设施网络规划和建设,减少在偏远地区和人口稀少地区的不合理基础设施投入和浪费,减少锦上添花类基础设施项目,消除导致地方政府债务不断累积的重要因素。

  

   中央政府还应该严控新城新区的数量和规模,这是因为新城新区建设数量多、规模大是导致一些地方政府债务飙升的主要原因。要以沿海一线城市或都市圈、内陆新一线城市为重点,以国际化大都市为标准提高城市发展品质和国际化程度,培育具有更强国际竞争力和海外要素吸引力的国际化大都市。

  

   5.基于深化开放的出口稳定增长

  

   一国持续保持贸易顺差后,进一步开放本国货物和服务市场是化解贸易摩擦的必由之路。以国内循环为主也需要外部循环,而不是放弃外部循环。作为一个资源禀赋不足的大国,我国在原油、铁矿石、天然气等领域如此高的对外依存度基本决定了我国没有实施国内大循环的本钱,必须继续通过外循环加以解决。除非西方发达世界全面封锁对中国的高技术出口,我们还需要通过外循环解决我国的技术不足。因此,绝不能将内循环为主作为不进一步深化对外开放的借口。但今后的深度对外开放不仅是对外国产品、服务和投资的市场准入放开,还包括对国内有可能导致贸易和投资行为扭曲的制度加以改进并与国际规则接轨,这会涉及国内的结构性改革,但有利于为中国企业的全球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部营商环境。通过提高产品和服务品质扩大出口规模,是企业国际化经营和提高国际竞争力的努力方向和职责。

  

   对政府来说,更重要的是努力为企业营造公平稳定友好的贸易环境。面对战略博弈日趋激烈、国际环境日趋复杂的新形势,中国必须更加积极主动地参与国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建设,为我国企业参与全球化竞争创造更加稳定、可预期的公平竞争环境。同时,还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外开放,进一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入,与主要贸易伙伴之间形成你中有我、我中有你的更紧密的利益格局。要认真研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切,基于国际规则做出相应调整和改革,以提高产业政策实效为出发点,避免对我国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。有了稳定的国际贸易环境,出口企业才能更好地专注于产品和服务的竞争力提升,从而通过稳定外部需求,对我国经济增长做出更加积极的贡献。

  

   6.基于绿色低碳的经济发展新动能

  

   中国的生态环境承载力十分脆弱,我们在与美国基本相同的国土面积上承载了比美国多10亿多的人口,这多出来的10亿多人每天都要“吃喝拉撒”,对生态环境造成的影响可想而知,这使得中国成为主要污染物排放和碳排放的大国。与人民生活质量密切相关的空气污染、水污染和土壤污染,在人口比较密集的城市化地区,已经成为对人民美好生活的现实挑战。随着人民收入水平的不断提高,全社会对生态环境品质改善的需求在不断提高,并且越来越成为人民改善生活质量的重要内容,绿色低碳发展已日益成为一种持续上升的市场需求,与绿色低碳发展相关的技术、产品和服务,也将日益成为发展的新动能。因此,政府必须采取更加有力的措施、设计更加有效的机制,激励越来越多的企业和投资机构,投资于提高资源利用效率、资源高效循环利用、降低污染物排放、降低碳排放的绿色低碳技术和产品服务。这应该包括以下几个方面:

  

   一是实施主要污染物排放和二氧化碳排放总量控制制度,并以排放权力人人平等为基础科学合理地在地区间、企业间或行业间进行额度合理分配,在此基础上建立排放权额度交易制度。

  

   二是建立以绿色为资产的占补平衡制度,强化绿色资产的产权界定和产权保护,在此基础上建立生态环境等绿色资产破坏行为与生态环境改善等绿色资产创造行为之间的平衡和净增加机制,通过绿色资产交易市场构建绿色投资和绿色资产的市场化价值实现机制和退出通道。

  

   三是加大政府对绿色低碳技术,特别是清洁能源技术、储能技术、主要污染物处置技术、水环境改善技术的研发支持和新技术商业化推广。

  

   四是进一步改善绿色金融发展环境,推行并更好地激励绿色责任投资,促进绿色信贷、债券、基金等各类绿色金融产品更好地服务企业绿色转型发展。

  

   五是进一步强化生态文明理念和意识的全社会普及和教育,鼓励更多非政府组织从事公益环境保护和减排活动。在地缘政治日益复杂的外部环境下,推进人类命运共同体建设还需要共同的价值理念作为基础,由于我国主流意识形态和社会制度的独特性,高举生态文明、绿色低碳的发展大旗,还有利于我国与不同国家形成共同的绿色低碳价值认同,值得我国为之付出更多努力。

  

   总的来看,“十四五”时期的国内外环境还会更加复杂,十四五规划的编制和实施也会难于以往。从国内看,今后很长一段时期,我国经济将呈现增长率下降趋势,这需要我们不满足于近几年供给侧结构性改革的阶段性成果,通过深化供给侧结构性改革,并与短期宏观调控政策有效配合,形成供需两侧更有力的增长支撑。从国际看,尽管美国对中国发展的态度变得更具敌意并咄咄逼人,但我国经济的开放度和信息化、数字化世界的形成,使得我们即便是专心做好自己的事情,也离不开与国际社会的交流与合作。我们需要以更开放包容的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境和自由贸易体系。我们或许左右不了国际环境的演变,但我们完全有可能通过包括制度体制创新、政策机制创新、治理模式创新和科学技术创新在内的全方位创新,来更好激发国内微观主体的创新创业活力和持续增长能力,进一步改善资源和要素的市场化配置效率,形成以国内循环为主、国际国内双循环相协调的良性发展格局,使实际经济增长充分达到潜在增长率并延续更长的增长平台期。因此,相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革而言,“十四五”时期的供给侧结构性改革的核心内涵应转变为全方位创新,重点是体制机制创新和科学技术创新。如果我们能够通过全方位创新实现上述目标,中国就可以用10年左右的时间,成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行列,国家综合国力、国际竞争力、国际影响力和人民生活质量都会有新的提高,并作为一个负责任大国,为人类命运共同体建设做出更加令人信服的贡献。

  

   [1] 本文作者徐林系中美绿色基金董事长,国家发改委发展规划司原司长。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《读懂“十四五”:新发展格局下的改革议程》,刘世锦主编

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