胡波:中美南海竞争的格局和趋势

——基于权力、规则及第三方因素三大变量的综合分析
选择字号:   本文共阅读 3633 次 更新时间:2021-01-27 22:56:30

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胡波  
美国需要降低这些活动的频次和烈度。

   值得注意的是,中国关于专属经济区的认知和实践越来越开放,因为中国军队的海外活动也在不断增强。双方在这一问题上的观念差距,即使没有完全消失,也在逐渐缩小。未来,双方法律分歧将集中在水文及地质测量等具体行动方面,它们究竟属于军事行动还是科学考察,以及在军事行动中是否应考虑海洋资源及环境保护 ?

   4. 海洋争端解决方式

   美国"反对捋使用武力或以武力相威胁作为解决国家间争端的例行或首要手段"。美国强调第三方机制的重要性,比如《公约》附件七强制仲裁程序,并要求中国遵守南海仲裁裁决,尽管中方已多次表明了"不参与、不承认和不接受"的立场及原因。在这一点上,美方无疑践行了双重标准,颇具讽刺的是,美国迄今仍未加入《公约》。中国坚持通过当事方的直接协商谈判和平解决争端,但在涉及领土主权和海洋权益问题上,必须考虑在最坏的情况下保留自卫权。中国作为主权国家,有权选择争端解决方式,未经中方同意,中国不接受任何诉诸第三方的争端解决方式,不接受任何强加于中国的争端解决方案。

   (三)第三方因素

   在南海,第三方因素对中国和美国的内涵大不相同,分别涉及国内国际政治合法性。对中国来说,岛礁主权的政治意义不容忽视。在社会舆论高度发达和多元化、国内国际政治联系日益密切的背景下,主权问题成为民族复兴和国家崛起的重要象征,直接关系中国共产党的执政地位和国家的政治安全稳定。毫无疑问,随着中国力量的崛起,中国海洋民族主义正在增强。面对邻国对自身主权和海洋权益的侵犯,中国政府在国内面临越来越大的舆论和政治压力。捍卫岛礁主权并不意味着中国在和平的国际环境下会诉诸武力夺回被占岛礁,但中国必须在法律原则上守住底线、在外交上坚持主权主张、在军事上有应对极端事态的能力和准备,不能接受在事实上或者法理方面的任 何新损失。

   自二战结束以来,美国在南海地区建立了广泛的同盟体系和安全网络,并自认为是地区安全秩序的维护者。2009年以来,美国更是大力加强与菲律宾等国的同盟关系,并拓展与几乎所有东盟国家的密切军事合作。面对南海和其他涉华海洋争议问题,美国还在该地区不断增加安全承诺。毫不奇怪,中国维护主权和海洋权益的行动会受到菲律宾、越南等第三方的反对和强烈回应,而它们对美国确实抱有或多或少的期待。作为它们的盟友或伙伴,美国认为自己有责任和义务回应中国的行动,同时显示其在南海地区的主导地位。中国针对第三方维护其主权和海洋权益的行动和反应,则被美国视为胁迫邻国和威胁区域秩序之举,因此,中国与第三方之间的争端和冲突往往会导致中美之间的摩擦。从 2009年到 2012 年间,"中美关系通常不是因为华盛顿和北京之间的内在差异而受到影响,而是牵涉到第三方的纷争。"

   美国还有愈来愈强的主动介入的动机。美国表面上在南海主权问题上保持中立,但事实上,出于与中国竞争的考虑,华盛顿传递的信息是"反对中国在南海增加力量存在和能力建设的一切主张和行为,而很少提及其他声索国,特别是越南和菲律宾的挑衅行动"。美国甚至怀疑,中国可能试图利用南海和东海争议分化美国与其区域盟友和合作伙伴的关系,以削弱美国主导下的区域安全秩序,扩大中国对该地区的影响力。

   在大国竞争背景下,美国还愈加强烈地将第三方视为与中国竞争的一部分,并敦促他们"站队"。从更加宏大的角度来看,"中美在南海地区的斗争焦点并不是'岛礁',而是东南亚甚至是印太地区的国家跟谁走的问题。"为此,美国在南海争议问题上的立场不断倒退,已从相对中立、"选边站"发展到 2019 年下半年开始的直接介入。

  

三、2009 年以来不同因素在不同时期的影响

   近 10 余年来的经验表明,重大事件往往会凸显某一个变量,这一变量能够改变南海某段时间内的竞争态势和中美双边互动走向,因此,分析不同时间段的重大事件,对于测量不同因素的影响权重有着重要的意义。2009年外大陆架界限事件、2013 年开启的"南海仲裁案"和 2017年美国确立对华竞争战略等就具有标志性的意义。以此为依据,我们可以将近 10 余年的时间段划分为 2009—2012 年、2013—2016 年和 2017 年至今这三个时期。

   (一)2009年到 2012 年

   在这一时期,第三方因素的解释力最强。中国海上崛起、美国"重返亚洲"和"亚太再平衡",以及国内制度建设的压力,促使菲律宾、越南和其他声索国在南海采取了一系列激进动作。针对这些咄咄逼人的举动,中国的反应和美国的关切交织在一起,导致双方在南海问题上的冲突日益加剧。权力竞争的影响开始显现、海洋规则方面的分歧日益突出,这些都使得中美在南海的互动变得复杂。

   2009 年无疑是南海形势变化的分水岭,自 2009 年起,在各种因素的共同作用下,越南和菲律宾等国率先打破了南海地区相对平静的状态。首先,中国日益增长的实力引起了越南和菲律宾的战略忧虑。它们认为时间对己不利,试图在中国实力还不够强大的情况下达成更多的既成侵占事实。其次,《公约》有关专属经济区和大陆架制度的国际实践,促使越南、菲律宾和其他国家加强了权益声索。最后,美国的"重返亚洲"和"亚太再平衡"战略对这些国家也有刺激作用,它们希望利用美国的"转向"牵制中国。

   在这种背景下,菲律宾和越南等其他声索国就争议问题采取了先发制人的行动,扩大有争议岛礁的管控力度,并加强海上执法。从 2009年到 2012 年,它们为控制有争议海洋地物和在有争议水域进行能源勘探而采取的行动,导致冲突事件数量迅速增加,平均每年 15次,2010年甚至达到20次。其中,2009 年的外大陆架界限事件和 2012 年的黄岩岛事件是两个典型例子。

   这些频繁的行动引发了中国的极大关切。随着大众传媒的迅速发展,公众对维护海洋权益的认识和呼声急剧上升,主权和海洋权益在中国政治中变得非常敏感。2010 年,部分出于对南海局势的担忧,中国首次在国防白皮书中指出中国维护海洋权益的压力增大。部分美国学者也认为,北京有时对其他声索国采取更直接的行动,然而在大多数情况下,这些行动是针对自2007年以来越菲等国对中国海洋利益越来越多的挑战,中国需要采取更加坚决的行动予以回应。此外,某种程度上看,中国展现更多的力量存在和行动力度是自身能力提高的必然结果。菲律宾、越南和其他声索国的行动,随着中国的回应再次激化,由此导致一系列摩擦和对抗,黄岩岛事件被认为是北京结束其克制政策的"压倒骆驼的最后一根稻草"。2012年 4月,遭逮捕的中国渔民在甲板上被脱去上衣、暴露于烈日下的照片在中国的纸质和数字媒体上成为头条新闻,引发了中国公众的强烈抗议,迫使北京采取强硬的对策。

   这一切都发生在美国"转向亚洲"时期。2009 年1月,奥巴马政府上台后不久即表示,将把美国的战略重点转向亚太地区,大幅修正小布什政府时期的外交政策,尤其加大了对东南亚地区和南海问题的关注。而与此同时,越南和菲律宾正在加速南海问题的国际化,并对美国寄予厚望。在 2012年黄岩岛事件中,马尼拉甚至公开表示,它将"最大限度地"寻求美国的帮助。美国如何处理南海问题将在很大程度上考验其转向亚洲的决心和意图。2009年至 2013 年,美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔明确表示,"当盟友们面对中国的领土挑衅,当南海面临成为所谓'中国湖'的危险时,美国的政策举措应该更倾向于表明美国对维持和平与稳定的决心。"毫无疑问,美国的政策转向在一定程度上增强了其他南海声索国挑战中国的信心。

   与此同时,2009年美国与菲律宾和越南之间一系列密切和频繁的互动,引发了中国对美国加大介人南海问题从而危及中国主权和安全的疑虑。年初,当中菲两国就菲律宾通过《领海基线法案》产生争议时,奥巴马呼应菲律宾总统阿罗约,重申美菲安全关系和华盛顿对《访问部队协定》的承诺。

   从 2008 年到 2009 年,美国多次要求北京停止恐吓在南海地区与越南合作开采石油和天然气的美国公司,而随着中国和越南紧张关系的不断升级,越南愈加希望与美国加强防务合作。

   权力竞争是第二大重要因素。无论是"转向亚洲"还是"亚太再平衡"战略,对崛起的中国进行制衡都是其主要内容,而南海问题逐渐成为美国推进亚太战略的重要"抓手"。到 2010年年中,华盛顿的结论是,北京在南海和其他地区越坚决,越需要美国做出更坚定的回应。而中国将奥巴马政府的强势行动解释为彻底的转向,并做出激烈反应。为了服务"转向亚洲"和"亚太再平衡"战略,美国积极介人地区热点问题,特别是南海争议,煽动东盟声索国采取更为激进的措施。不过,需要指出的是,尽管此时"美国是幕后老板"的说法已经在中国流行起来,但美国并不是这些危机和摩擦的根源。美国的确想利用南海问题为其战略服务,但同时也担心局势失控,并希望成为一个"公正的调解者"。关于黄岩岛事件,时任国务卿希拉里·克林顿于2012年5月重申了1951年的《美菲防御协定》,然而,美国官员拒绝公开讨论它将如何适用于菲律宾在南海的领土和权益主张。

   美国当时的政策意在支持东盟声索国,同时避免与中国的紧张升级,然而,其外交—经济—军事的再平衡,加强与盟友、伙伴的合作关系,以及大规模部署前沿军事力量,则反映了遏制战略的实施。首先出现的是外交冲突。在 2010 年7月东盟地区论坛会议上,希拉里·克林顿就美国在南海问题上的立场发表公开声明,强调"航行自由"、"不使用武力或以武力相威胁"和"遵守国际法"。虽然她的陈述中没有提及中国,但从内容来看,显然更多是在针对中国。她后来承认,"这是精心设计的用词,回应了中国早些时候关于南海问题涉及本国'核心利益'的表述。" 对此,中国时任外交部长杨洁篪在他的演讲中连发七问回击美国。在非公开会议上,两位代表就南海问题展开了更激烈的辩论。这场外交对抗标志着南海问题首次在中美关系中具有了战略意义,并从此成为中美之间的一大焦点。

   两国在海洋规则上的分歧在"无暇"号事件和围绕中国"断续线"照会的摩擦中前所未有地凸显出来。虽然这两起事件代表着不同类型的分歧,但它们都促使美国政府意识到"中国在维护海洋权益方面更加坚决"。对中国来说,美国的反应和指责是老套的,但语气比以往更为强硬,这迫使中国更多地关注 南海问题中的美国因素。

   2009年 3 月的"无暇"号事件对全世界来说都是大新闻。据外媒报道,从3月5日至8日,几艘中国船只阻扰了美国海军"无瑕"号测量船的行动,当时"无暇"号正在海南岛以南 75 英里的中国专属经济区进行海底情报收集活动。3 月9日,美国国防部发言人布莱恩·惠特曼就这一事件发布声明,指出中国"违反了国际法规定的适当顾及其他海洋使用者的合法权利","中国和其他沿海国根据国际法无权干涉外国在其专属经济区的军事活动"。时任美国太平洋司令部司令蒂莫西·基廷上将认为"无瑕"号事件释放了令人不安的信号,表明中国在南海地区正以一种更挑衅性的方式行事,不愿意遵守通行的行为规范或"航海规则"。在 3 月10 日的例行新闻发布会上,中国外交部发言人马朝旭表示,美国的指控"对中国来说是完全错误和不可接受的","无瑕"号在中国专属经济区的行动违反了中国的国内 法和国际法。

根据部分官方声明,中国并不是要反对其专属经济区内的所有外国军事活动,但诸如海洋测量船的声纳布设等行动,被认为会对周边海洋环境带来不利影响,违反中国关于专属经济区海洋科学研究的规定,尽管美国认为这是军事活动。(点击此处阅读下一页)

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