周佑勇:我国行政复议立法目的条款之检视与重塑

选择字号:   本文共阅读 104 次 更新时间:2020-12-01 09:06:36

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周佑勇  
当“解决行政争议”和“监督行政”和“维护权益”发生冲突时,应当以“维护权益”为最终追求。不过,这并不意味着“解决行政争议”和“监督行政”就不存在相应的地位。只要不损害“维护权益”这一根本的价值,“解决行政争议”和“监督行政”可以有自身独立的追求目标,我们也应当为二者所具有的功能,提供相应的释放空间,

   当然,这样一种抽象的体系化认识,最终需要具体化为立法目的条款。而条款内容的具体安排,也有助于表达出对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的体系化关系。对此,我们需要借助立法技术,对这三者之间的关系,在立法目的条款中进行科学合理的安排。从立法技术角度而言,全国人大法工委制订的《立法技术规范(试行)(一)》明确提出,“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确,一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列”。基于这样的立法技术标准,结合以上对“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间的关系定位,我们可以认为,“维护权益”属于行政复议立法的直接目的,“监督行政”属于其间接目的,二者也属于具体的立法目的,而“解决行政争议”本身便是行政复议制度的所具有的特性,可以将其归为抽象的立法目的。因此,我们建议,修改《行政复议法》,可以将其立法目的条款表述为,“为保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,解决行政争议,根据宪法,制定本法”。当然,如果将“解决行政争议”作为“维护权益”“监督行政”的手段的话,也可以表述为,“为有效解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法”。

   (二)立法目的条款之外部体系化及其进一步贯彻

   立法目的作为一部法律所追求的基本目标和价值功能,是一部法律统领性的灵魂条款,直接关系到这部法律的制度设计,影响到这部法律的实施效果。行政复议立法目的通过对具体规范条款的统摄性,最终也必须付诸实践。为此,还必须强调立法目的条款与具体制度设计及其规范条款设置之间的外部体系化问题,以此统领提升整个行政复议法的制度体系,并加强立法目的条款对行政复议个案的价值引领,确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实,避免行政复议制度的失衡。

   其一,以立法目的条款统领提升整部行政复议法的制度体系。立法目的条款,“体现着对诸多美好事物向往与追求的法价值,既展现于作为应然法的社会愿景之中,同时也必须凝结于作为实然法的法律条文表述中”。(26)不仅一部法律所有的具体制度设计及其规范条款的设置,都应当围绕立法目的加以展开,而且立法目的也必须借助具体的制度设计及其规范条款才能加以实现。如果完全抛开法律文本和法律条文,则立法目的将沦为空泛的价值声明而已,或者成为制度实施中肆意独断的借口。因此,必须以立法目的为统领,对整部行政复议法的具体条款加以体系化的重新表述,使其形成内部逻辑严密、协调统一的制度体系。

   如前所述,长期以来,行政复议制度主要被定位为行政系统内部自我纠错的一种监督机制,而非权利救济机制,由此导致“维护权益”这一核心价值存在一定程度上的虚置。因此在《行政复议法》修订时亟待通过对其具体规范条款的重新设置和表述,将作为根本立法目的的“维护权益”贯彻在整个复议制度体系之中。比如,作为总则性条款的第4条关于“坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施”的表述,在内容上就有明显以“监督行政”作为行政复议立法目的的核心所在,从而存在虚置“维护权益”这一价值核心之嫌。对此,在《行政复议法》修改时,应当予以删除。为了更好地实现“维护权益”这一立法目的,现行行政复议法规定的受案范围、申请人资格、复议管辖、复议决定等条款均需要加以重新构造。首先,由于行政复议的受案范围直接关涉到对相对人权益的保护程度,因而“维护权益”应当成为确定行政复议范围首先必须考虑的因素。现行《行政复议法》把受案的基本范围界定为“具体行政行为”,并对可予和不可以申请复议的范围做了具体列举。为了进一步扩大对相对人权益保护的范围,应当将“具体行政行为”修改为“行政行为”,并将内部行政行为、双方行政行为及部分抽象行政行为纳入受案范围之中。其次,为更加有利于保障当事人的复议申请权,应当明确将“有利害关系”作为确定申请人资格的标准,由此将行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织都纳入申请人范围。再次,目前我国行政复议管辖制度主要是基于行政隶属关系而确立的,这样无疑有利于行政机关的监督。但是由于行政系统内部的隶属关系错综复杂,使得行政复议管辖的现行规定过于庞杂,且行政复议权限规定不明确,由此往往导致复议申请人无所适从。因此,从更加有利于复议申请人通过行政复议来维护自身合法权益出发,应当进一步简化行政复议管辖的规则。(27)此外,现行《行政复议法》关于复议决定中的“维持决定”主要强调的是对合法行政行为的维护,也不利于保护相对人的合法权益,应当予以删除。如果复议机关认为被申请人的行政行为合法,而对申请人的实质请求不能予以支持的,则可以做出“驳回请求”的决定。

   在突出“维护权益”这一根本目的的前提之下,还应当对“解决行政争议”的立法目的之外部体系化重塑加以足够的重视。在行政诉讼法修改时,“解决行政争议”被纳入到了行政诉讼立法目的条款之中,而在一些具体制度的修改上,也确实体现出了行政诉讼着力于“解决行政争议”的立法目的的实现上。比如规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理;在涉及行政赔偿、补偿以及行政机关裁量权的案件中,可以进行调解;还有在人民法院可以适用变更判决的案件类型上,由行政处罚进一步扩大到其他行政行为涉及对数额确定或认定确实有错误的案件;此外还增加了一系列的简易程序规定。(28)与行政诉讼法这些规定变化相同,当前实施的《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》之中,也有诸多条款体现了“解决行政争议”的立法目的。比如,《行政复议法》第28条规定的变更决定,《行政复议法实施条例》第40条规定的和解条款、第50条规定的调解条款,等。但是,也正是这些条款的具体规定,使得体现“解决行政争议”的和解、调解适用的范围得到限制,一定程度了抵制了和解、调解的扩张。相较于行政诉讼法而言,《行政复议法》和《行政复议法实施条例》所体现的“解决行政争议”,在内容上还比较薄弱,对《行政复议法》的修改可以借鉴行政诉讼法的修改经验,在条款上对体现“解决行政争议”的内容加以增设。

   其二,以立法目的条款加强对行政复议个案的价值指引。在具体的行政复议案件中,复议机关适用的是具体的规范条款,而不是直接适用立法目的条款,但这并不代表立法目的条款就被束之高阁了。一方面,具体的规范条款本身也体现出了立法目的的内容,具体条款的适用,也间接地是对立法目的条款的适用,另一方面,立法目的条款对具体规范条款在个案中的适用有着价值指引和矫正的作用。

   之所以强调这样的作用,是因为,一是立法者对立法目的理解不够,导致在具体条款的设置上容易出现立法目的失衡的状况。比如上文所提及的《行政复议法》对体现“监督行政”的行政内部监督行政机制的过度强调,导致行政复议制度在条款设计上出现严重的“行政化”倾向,“维护权益”和“解决行政争议”被抛在了边沿地带。这就需要立法目的对其进行指引和调整,即通过上文所述的“监督行政”“维护权益”“解决行政争议”三者之间关系的抽象处理,对具体条款的设置提供目的和价值上的指引,未来《行政复议法》的修改也必须注意到这一点,以防止立法目的条款在具体规范条款的设置上出现严重失衡的状况。二是对于具体条文的适用,很多复议机关没有遵循立法目的作为法律解释的重要标准的原则,导致在法条的具体适用上偏离立法目的条款的内容。例如,在具体的行政复议案件处理中,很多办案人员只偏重于“解决行政争议”的立法目的,从而导致案件办理中,“权益维护”和“监督行政”被轻视,“大调解”浪潮的出现就是最典型的体现。如前所述,很多复议机关为了单方面的促成“解决行政争议”的达成,在复议过程之中,将行政争议解决作为最高目的,大量采用调解的方式解决问题,甚至出现是非不分的“和稀泥”,花钱买安宁等现象。这当然和行政复议立法目的中的政治决断有关,但一旦没有相应的价值指引,这种盲目追求完成政治任务的做法,将严重侵蚀行政复议制度的初衷。对此,必须加以矫正,而矫正的方法,便是借助行政复议立法目的关系的抽象性处理,即确立一套体系化的立法目的条款,以防止某一个立法目的成为唯一办案的衡量标准。比如,按照上文提出的方案,将“维护权益”作为立法目的的核心,“监督行政”作为第二层次的立法目的,“解决行政争议”则作为手段考量,在调解处理的过程中,就不能以调解为名,侵犯复议申请人的合法权益,也不能单纯为了调解结案,而致“监督行政”于不顾,使得行政行为逸脱于“合法性”和“合理性”的范围。只有这样,才可以有效地防止调解制度的扩张所可能带来的合法性风险。当然,这不仅需要以立法的方式,对具体案件办理人员进行控制,也需要他们在案件处理中形成合理、均衡的价值衡量,避免出现行政复议功能的片面化。

   无论如何,在《行政复议法》的修改时,必须慎重对待行政复议的立法目的条款。在价值层面,先预设出“监督行政”“维护权益”“解决行政纠纷”三者之间体系化的关系,由此对立法目的条款的规范表述作出科学的设计,并将立法目的条款的内容,扩散到具体的规范条款之中,以发挥立法目的对立法过程体系化的方向控制。此外,在具体的行政复议案件中,复议机关也应当以立法目的条款为准则,正确适用相应的具体规范条款,形成合理、均衡的评价体系,防止出现立法目的条款在具体个案中的严重失衡。总的来说,即将修改的《行政复议法》,要充分发挥立法目的条款对整个法律文本之条文设计的统摄作用,而在具体的行政复议案件中,则更多需要复议机关的衡量,从而形成立法目的条款对行政复议制度从立法到适用整个过程的控制。

   ①章剑生:《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》,载《法学论坛》2011年第5期。

   ②马超:《行政复议的政治功能阐释——基于立法史的考察》,载《交大法学》2013年第4期。

   ③杨景宇:《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》,载应松年等:《行政复议法例解与适用》,中国民主法制出版社1999年版,第451页。

   ④参见王爱声:《立法过程:制度选择的进路》,中国人民大学出版社2009年版,第106页。

   ⑤应松年:《行政救济制度之完善》,载《行政法学研究》2012年第2期。

   ⑥贺奇兵:《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》,载《法学》2015年第12期。

   ⑦王爱声:《立法过程:制度选择的进路》,中国人民大学出版社2009年版,第107页。

   ⑧李林:《党的领导是中国特色社会主义法治之魂》,《人民日报》2015年4月2日第7版。

   ⑨刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

   ⑩邓刚宏:《我国行政诉讼诉判关系的新认识》,载《中国法学》2012年第5期。

   (11)刘莘:《行政复议的定位之争》,载《法学论坛》2011年第5期。

   (12)参见钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,载《现代法学》2008年第5期。

   (13)钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,载《现代法学》2008年第5期。

   (14)何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第42页。

   (15)[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第115页。

   (16)参见刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013年第3期。

   (17)应松年:《对〈行政复议法〉修改的意见》,载《行政法学研究》2019年第2期。

   (18)参见刘莘、刘红星:《行政纠纷解决机制研究》,载《行政法学研究》2016年第4期。

   (19)江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第20页。

   (20)参见甘臧春、柳泽华:《行政复议主导功能辨析》,载《行政法学研究》2017年第5期。

   (21)孔繁华:《从性质透视我国行政复议立法目的定位——兼与行政诉讼之比较》,载《社会科学辑刊》2017年第4期。

   (22)贺奇兵:《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》,载《法学》2015年第12期。

   (23)参见沈福俊、徐涛:《论我国行政复议制度基本目标的重塑——基于对现有制度与实践的反思》,载《东方法学》2013年第4期。

   (24)刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

   (25)徐向华主编:《立法学教程》,北京大学出版社2017年版,第321页。

   (26)刘风景:《立法目的条款之法理基础及表述技术》,载《法商研究》2013第3期。

   (27)参见王青斌:《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》,中国政法大学出版社2013版,第130页。

   (28)参见全国人大常委会法制工作委员会编著:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第4页。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第6期

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