刘松山:对全国人大组织法和议事规则修正案(草案)的意见

选择字号:   本文共阅读 275 次 更新时间:2020-09-10 09:01:11

进入专题: 全国人大组织法   议事规则   民主政治  

刘松山 (进入专栏)  
是不是也都要规定国务院、监察委、法院和检察院的对外交往?议会对外交往和宪法规定的其他有关主体在对外事务方面的职权还不相同,而且全国人大对外交往不是一项单方面的外交职权,它是一种交流学习合作性质的工作,还取决于错综复杂、风云变幻的外部环境,取决于交往各方的意愿,建议对此不作规定。

  

   鉴于以上问题,建议对全国人大组织法是否要增加"总则"一章,再予研究。

  

四、对质询、罢免和表决器发生故障问题的意见


   这里主要就全国人大行使质询权、罢免权和表决权提一些意见。

  

   1、关于全国人大行使质询权、罢免权的问题。

  

   按照宪法、全国人大议事规则和组织法的规定,全国人大监督的对像包括全国人大常委会组成人员,国家主席、副主席,国务院组成人员,中央军事委员会组成人员,最高法院院长和最高检察院院长,监督的方式除了听取和审议有关的工作报告外,还包括质询、罢免、特定问题调查等,这次组织法的修正案草案保留了这些内容,并将国家监察委员会主任纳入监督的范围,同时,增加了有关代表大会闭会期间,常委会根据委员长会议、国务院总理提请,撤销国务院个别组成人员职务的规定,以及根据中央军事委员会主席提请,撤销中央军事委员会其他个别组成人员职务的规定。

  

   代表大会闭会期间由常委会撤销国务院、中央军事委员会个别组成人员的职务,是没有问题的,这种情况以前也发生过。但是,规定主席团、代表团、一定数量的代表和代表大会对有关国家机关进行质询,对国家机关领导人进行罢免,特别是对中央一级国家机关领导人行使这些监督权,是否符合现行体制,具有多大的可行性,可能导致什么样的后果影响,就需要深入研究了。这里有几个问题:

  

   一是,我们不实行多党制,不搞西方多党制背景下的议会质询、弹劾制度,在中国共产党一党领导执政下,不存在一个议会弹劾国家主席、委员长、总理、中央军事委员会主席、国家监察委员会主任、最高法院院长、最高检察院检察长的问题,有没有必要规定全国人大对这些国家机关领导人的质询、罢免?

  

   二是,全国人大对这些国家机关领导人采取质询、罢免手段,行使的是重大监督权,必须坚持党的领导。全国人大及其常委会是党中央领导下的重要政治机关,其监督工作当然必须在党中央的领导下进行。栗战书委员长2018年在十三届全国人大常委会第四次会议上明确提出,"人大监督工作必须在党的领导下进行","全国人大常委会监督工作情况和重要事项,要及时向党中央请示报告",并强调"这是最根本的一条原则"。2019年,中央办公厅还专门发布了《中国共产党重大事项请示报告条例》,这个条例当然适用于全国人大的重大监督权行使。因此,全国人大要对中央一级国家机关的领导人进行质询、罢免,有关的党组织以及其他组织,事先必须向党中央请示报告,得到党中央的批准才可以行使这一职权。设想一下,如果由党中央在全国人大会议期间,批准全国人大对有关国家机关领导人启动质询、罢免的程序,都应当基于什么原因,又将会出现怎样的情形?在党中央的集中统一领导下,对中央国家机关领导人进行监督的措施很多,又有什么必要在大会期间,由全国人大在全世界的关注聚焦之下进行质询、罢免呢?

  

   三是,需要十分重视的是,宪法和法律规定对中央国家机关领导人的质询、罢免制度,四十年来实际并没有运用过。没有运用不表明就不曾具备运用的动因和条件。宪法法律既然规定了,就说明可以用,而一旦有激活点,真正运用起来,在一党领导执政的体制下,对政治的安全和稳定乃至国家的长治久安可能带来的影响,我们就应当有足够的估计。

  

   笔者认为,是否有必要保留质询,可以研究,但不宜规定罢免。因为罢免过于刚性,不适合我们的政治文化传统,不能用,也不实用。还不如加强对有关国家机关工作报告的改革,加强代表对工作报告审议和表决的力度,规定工作报告表决不通过,作报告机关的领导人就必须辞职。全国人大有这个监督力度,恐怕也就够了。

  

   四是,全国人大行使监督权与地方人大有没有区别?如果有,区别在哪里?这个问题我们似乎缺乏充分研究和科学设计。地方人大可以大胆运用质询、罢免等措施进行监督,这些措施激活了,可以极大地促进地方人大工作,但全国人大如果采取这些措施,处理不好,在我们这样一个单一制的大国,是完全可能引起宪法危机的,套用一个时髦的用语,就是"宪制危机"。这是应当深加注意的。

  

   五是,1982年宪法的重大制度设计,可能存在一些需要研究总结的问题。这部宪法将党的领导写在序言中,但党的领导方式和法律效力又并不十分明确。在这个背景下,又设计了人民代表大会制度,将全国人大定性为最高国家权力机关,并赋予其广泛的职权,包括质询和罢免这样的重大监督权。但是,宪法对行使这两项职权的可行性、具体条件、程序和可能带来的重大影响,似乎缺乏充分考虑和研判。如果党的领导方式和法律效力不十分明确,全国人大又真正行使了宪法规定的质询权、罢免权,那么,这两项职权就不是没有被错误地理解为类似西方议会质询和弹劾制度的可能的。所以,在一定意义上可以说,1982年宪法对国家顶层政治制度的设计,是存在一些不安全因素的,是有隐患的。所幸四十年来全国人大没有实际行使这两项职权。2018年修改宪法,将党的领导写到总纲第一条,具有了最高法律效力,是一件好事。但与此同时,宪法又无条件地保留了全国人大的质询、罢免权。这样,如何在中央一级党政机关中,做到既要坚持党的领导,又要保证全国人大行使质询权、罢免权,可能就是一个需要慎重研究又很不好处理的重大问题了。

  

   2、关于罢免事项进一步涉及的问题。

  

   对罢免权,上文已涉及较多,鉴于问题的极端重要性,这里再做进一步分析。根据议事规则第三十九条和全国人大组织法第十五条的规定,以及两个法律修正案草案的规定,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对全国人大常委会组成人员,国家主席、副主席,国务院和中央军事委员会组成人员,国家监察委员会主任,最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。这里有几个问题:

  

   一是,既然主席团可以提出对这些国家机关领导人的罢免案,那么,主席团又按照什么样的程序酝酿产生这一动议?在提出议案的过程中,又如何坚持党中央的集中统一领导?

  

   二是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,也可以提出罢免案,这是否意味着代表团和代表在代表大会期间,可以公开串联沟通,对中央国家机关领导人形成罢免动议?

  

   如前所述,1982年宪法在规定全国人大的罢免权时,可能缺乏充分考虑,而与宪法同时制定的全国人大组织法,在规定罢免的动议程序时,可能也缺乏充分考虑,因为它规定三个以上的代表团或者十分之一以上的代表可以提出罢免案,但未规定提出罢免案的具体程序。

  

   宪法以及全国人大的组织法和议事规则,对代表团或者一定数量代表提出议案的规定,主要有三种:第一种是,五分之一以上的代表,可以提出修改宪法的议案;第二种是,一个代表团或者三十名以上的代表,可以提出一般的议案包括质询案;第三种就是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出罢免案。在这三种方式中,如采取第二种方式,多数情况下就可以在一个代表团内部解决,因为多数代表团的代表数量,都能超过三十名。但是,要采取第一种、第三种方式,达到五分之一上、十分之一以上的代表数量,以及三个以上的代表团,恐怕就必须实行跨代表团之间的沟通和联合了。需要注意的是,即使是三十名以上的代表数量,法律也没有排除跨代表团之间的串联,而且,在代表人数不足三十名的代表团之间,要达到这个数量,也必须跨团串联才能实现。

  

   代表团之间、跨代表团的代表之间,进行串联沟通,有两种方式。一种是有一定组织的串联沟通。比如,1993年的修宪,是由代表临时签名提议案启动程序的。而这次代表联名,实际是各代表团之间有一定组织的一次跨团联名。另一种方式是,没有任何组织和领导,而是代表团之间、代表之间自发地、私下或者公开地串联沟通,联名提出议案。这种情况在全国人大会议期间,当然是有的。现在的问题是,是不是所有的议案,都可以在代表团和代表之间自发地串联沟通,从两个法律的规定看,当然是没有问题的。但是否也应当考虑:一般的议案,可以自发联名或者由代表团联合提出,而有一些特殊的议案,似乎就不宜自发联名或者由代表团联合提出?对此问题,尚缺乏法律的明确规定。在现在十分强调党的集中统一领导的背景下,是否还应当考虑,这种代表团和代表之间的自发跨团沟通,与不同层级的党的领导是什么关系?比如,代表的跨团联名,与本代表团的临时党组织是什么关系?

  

   具体到罢免案的提出,面临的问题则是,现行法律以及相关修正案草案,都没有对三个以上的代表团和十分之一以上的代表,如何组合或者联名作出规定,这实际意味着代表团和跨代表团的代表之间,可以自发地私下串联,提出对中央国家机关领导人的罢免案。如果出现这种情况,与坚持党中央对全国人大及其常委会的集中统一领导,与增强"四个意识"、坚决做到"两个维护"的要求,又如何衔接协调?因为罢免的对象可能就是党中央的领导人,而罢免的启动又要坚持党中央的领导,也即接受被罢免对象的领导,无论从逻辑还是做法上看,这都是有明显矛盾和冲突的。建议有关方面对这个重大问题予以研究。

  

   三是,三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对国家主席和中央军委主席的罢免案,是一个极为重大的问题。在党中央的集中统一领导下,针对委员长、国务院总理、国家监察委员会主任和"两高"负责人的罢免,处理得好,多半会引起舆论的波动,可也还不至于对政治稳定带来大的冲击,但是,如果对国家主席和中央军委主席也可以提出罢免案,启动罢免程序,可能就会从根本上造成国家政治生活和政治制度的不稳定。

  

前面说到了1982年宪法可能存在的一些问题,这里需要围绕国家主席和中央军委主席再做展开。这部宪法总结"文革"教训,最初规定的国家主席是虚职的,俗称"虚君共和"。也就是说,国家主席的职责就是代表国家、做国家的征象,通俗地说,就是不掌实权。这样,国家主席就不会同时担任其他的重要职务。而且,在宪法实施后的近七年中,中共中央总书记、国家主席和中央军事委员会主席,也都是由不同的人担任的。按照这样的体制和做法,全国人大对国家主席或者中央军委主席进行罢免,是对一个领导人、一个领导职务的罢免,并不涉及其他的国家机关领导人和领导职务,(点击此处阅读下一页)

进入 刘松山 的专栏     进入专题: 全国人大组织法   议事规则   民主政治  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122822.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统