李迎生:社会政策在民族事务治理中的担当

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2020-09-06 23:02:31

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李迎生  
除了全国的一般社会政策注重向民族地区倾斜之外,还专门制定重点针对民族地区的特殊社会政策,对民族地区重点帮扶。一般社会政策向民族地区倾斜在我国一直是一个基本的政策倾向。例如,2009年出台的新型农村养老保险即“新农保”,其中基础养老金部分中央财政对中西部参保农民实行全额支持,对东部地区参保农民支持50%。2003年出台的新型农村合作医疗即“新农合”,中央财政对西部的支持逐年加大。为保障少数民族合法权益,实现各民族共同繁荣发展,我国还出台重点或直接针对民族地区的社会政策,支持和帮助民族地区加快发展。尤其是,自党的十八大以来,在决胜全面小康背景下,国家进一步加大了对民族地区的帮扶力度。习近平总书记多次强调:“全面建成小康社会,一个民族都不能少。”[16]在这方面,最突出的是2015年出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。针对全国11个集中连片贫困地区绝大部分是少数民族聚居地区这一实际,国家对这些地区给予了前所未有的支援帮助。特别是对属于深度贫困的“三区三州”(注:“三区”指西藏自治区,新疆维吾尔自治区的和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州,青海、四川、甘肃、云南四省的藏区;“三州”指云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州、四川凉山彝族自治州。)更是给予特殊扶持。据统计,2012—2016年中央层面共计颁发了47份针对民族地区的政策文件,其中民族教育、扶贫是政策重点[17]。当然毋庸讳言,由于受各种因素的制约,社会政策在民族事务治理中的独特优势尚未得到充分发挥,还有较大的提升空间。

   社会政策制度建设还存在不平衡、不完善之处,解决民族地区相对贫困的长效机制还未建立。邓小平1992年视察南方时曾经指出:发展才是硬道理。发展也是民族事务治理的永恒主题。改革开放以来,市场经济激活了整个中国的发展活力,但发展不平衡一直存在,民族地区的发展与其他地区存在显著差距,民族地区绝对贫困问题至今未得到根本解决。从区域看,北京、上海、广东、深圳的发展居于前列;沿海发达地区次之;中部地区再次;西部边疆地区居后。从城乡而言,“在国际公认的社会稳定线这一城乡差距指标中,全国超过这一警戒线的有11个省区,边疆民族8省区就占了7个”[18]。从族际看,据2010年第六次全国人口普查,少数民族人口虽然只占总人口的8.49%,但却占贫困人口的52%,贫困发生率前五位都在民族地区[19]。边疆民族地区和贫困人口的空间分布在某种程度上耦合,彰显着边疆民族地区“美好生活需要”的愿景与“不平衡不充分的发展”之间的反差与张力[20]。

   按照现行贫困标准,民族八省区(注:民族八省区是指我国的5个少数民族自治区和云南、贵州、青海3个省。)农村贫困人口从2010年的5040万人,下降到2017年的1010.86万人,有4029.14万农村贫困人口摆脱贫困,平均每年减少贫困人口576万人。按此进程,到2020年现行标准下全国和民族地区农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,是能够实现的[21]。应该说,精准扶贫及相关社会政策的政策效果是显著的。但与全国相比,与东部发达地区相比,民族地区社会政策建设还存在明显不足,解决相对贫困的政策举措还未出台,针对社会主要矛盾变化后,与民族群众对美好生活追求向往相匹配的社会政策建设还未提上日程,如此等等。2020年后,民族地区依然面临发展不足、发展不充分等问题,依然呈现出区域性的整体欠发达状态。其时的贫困将可能表现为:绝对贫困与相对贫困并存;城市贫困与乡村贫困并存;多维贫困更突出。那时如果贫困标准上调,民族地区相当部分地区和人口,特别是“三区三州”等深度贫困地区,依然是新标准下的贫困地区,贫困治理任务依然很艰巨[22]。在这种情况下,民族地区社会政策的发展、完善,特别是解决民族地区相对贫困长效机制的探索和建设,应是当务之急。

   民族地区社会政策的实施体系、机制还存在很多缺陷,社会政策执行能力还存在较大提升空间。现行针对民族地区的社会政策可以说不算少,一般社会政策对民族地区也有重点支持,但政策有了并不等于相关问题就解决了。出台政策固然很重要,是前提性的一步,但政策能否产生效果、解决问题,政策的执行或者说政策实施,就变得非常重要了。李迎生等人的研究发现:基层福利治理存在问题是导致农村低保目标定位偏差的深层原因,治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的“偏传统型”基层福利治理结构与机制导致了“上有政策,下有对策”的政策变通[23]。这个问题是全国农村低保目标定位偏差的共性因素,对民族地区同样适用。不解决基层福利治理方面存在的问题,社会政策难以落到实地,其在民族事务治理中的效能当然难以正常发挥。此外,民族地区社会政策的执行能力不足导致社会政策效能难以充分发挥也是一个需要正视的问题。社会政策作为一个学科新中国成立后被取消了30多年,直到20世纪80年代后期才逐步恢复,由于专业培训不足,对社会政策功能及其在民族事务治理中的独特优势的认识,在民族地区及民族事务干部中还未形成共识、参差不齐,如何运用社会政策手段助力民族事务治理,专业能力欠缺更是一个突出的问题。

   社会力量(社会团体、社会组织)发挥作用不足,也是导致社会政策的民族事务治理效能难以得到充分发挥的重要因素。社会政策在民族事务治理中效能的发挥离不开社会力量特别是社会组织的参与。发达国家及我国发达地区经验表明:社会组织是落实社会政策、实现治理效能的关键主体之一,其在了解民众需求,制定帮扶方案,协调各方资源,提升民生福祉,解决社会问题,促进社会和谐方面起着难以替代的作用。改革开放以来,我国社会组织有了长足的发展,截至2019年第二季度,我国各类社会组织总量达83.5万个[24]。但社会组织发展不平衡问题也很突出。根据民政部提供的数据,截至2019年第二季度,江苏省社会组织总量达到94749个,其中社会团体37723个,民办非企业单位56299个,基金会727个。但民族八省区社会组织总量为102141个,其中社会团体56465个,民办非企业单位45104个,基金会572个[25]。民族八省区社会组织总量仅略微比江苏省多一点。社会组织发育不足,也在一定程度上制约了社会政策在民族事务治理中效能的发挥。

   中央及发达地区对民族地区社会政策的支持力度还存在较大提升空间。如前所述,无论是一般社会政策,还是针对民族地区重点帮扶的社会政策,中央及发达地区对民族地区都倾注了兄弟般的热心和给予了热情的支持,涉及人、财、物、技术、知识、专利、项目等各个要素。但由于各方面所限,对民族地区社会政策的支持力度、机制、路径还有不足,还存在较大的提升空间。首先表现在2020年全面建成小康社会是全国统一要求,仅就精准扶贫而言,包括东部发达地区在内,全国都面临着精准脱贫的压力,在2020年初又爆发新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件——新冠肺炎疫情情况下,精准脱贫面临的压力进一步加大了,所以在目前情形下对西部的支持只能量力而行;其次,现阶段对民族地区的支持鉴于2020年大限,在相当程度上存在偏重“行政动员式”问题,“行政动员式”反贫困模式立竿见影,其优势不能否认,但也存在由于机制不健全、可持续性不足的问题;再次,全国目前对西部的帮扶集中在绝对贫困,这方面已经积累了比较成熟的经验,但面临比较突出的2020年后相对贫困问题,中央及发达地区如何支持西部地区,目前还没有现成的经验。

   四、新时代提升社会政策民族事务治理效能的相关举措

   当前,中国特色社会主义进入了新时代,党和国家对民族事务治理提出了新的更高的要求。按照党的十九届四中全会《决定》关于坚持各民族一律平等,坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,保障少数民族合法权益,支持和帮助民族地区加快发展,不断提高各族群众生活水平等要求,基于提升社会政策民族事务治理效能的目标,现阶段不仅应当在健全、完善、改革、创新相关社会政策方面着力,还应当在健全、完善社会政策实施的主体结构,健全、完善社会政策的实施体系、机制,提升民族地区社会政策的执行能力,以及进一步完善、强化中央及发达地区对民族地区社会政策支持的长效机制等方面下功夫。

   首先,将贫困治理作为一项长期任务,完善制度,特别是建立解决民族地区相对贫困的长效机制,为各民族提供平等的生存和发展机会。党的十九届四中全会《决定》要求:“巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”2020年是脱贫攻坚的收官之年,在实现战略目标之后,意味着绝对贫困在我国将基本消失,但贫困地区、贫困人口依然存在。一方面,一些地区,特别是“三州三区”,发展基础依然薄弱,因病因灾等致贫、返贫难以避免,这类贫困依然属于绝对贫困;另一方面,也是最主要的,民族地区所面临的贫困治理将转向反相对贫困,即民族地区相对于全国的相对贫困,以及民族地区内部低收入人群相对于普通民众的贫困地位。因此,完善制度,结合民族地区实际构建适应新时代的民族地区反贫困政策体系,既实现对困难群体的生存和发展需求又促进民族地区乃至国家经济的发展,构建发展型社会政策体系,建立解决民族地区相对贫困的长效机制,为各民族提供平等的生存和发展机会,成为2020年后民族地区社会政策建设的重点所在。

   其次,健全、完善社会政策实施的主体结构,重视培育社会力量,发挥社会组织的作用。近年来中央政府加大了支持社会组织参与服务西部计划的力度。按照民政部办公厅关于印发《2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案的通知》要求,2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目重点资助全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织在部分“三区三州”等深度贫困地区开展社会服务等活动。项目分四类:A类,资助四川、云南、西藏、甘肃、青海、新疆6省(区)的基层社会组织开展社会救助、社会福利、社区服务和其他服务群众的社会服务活动。B类,资助社会组织开展扶老助老、关爱儿童、扶残助残、救助扶贫等社会服务活动。C类,资助社会组织开展社会工作服务活动,即以社会救助对象、城市流动人口、农村留守人员、老年人、儿童、青少年、残疾人、社区矫正人员、优抚对象和受灾群众等特殊群体为重点服务对象,针对需求提供包括矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等在内的社会工作专业服务项目。D类,开展社会组织负责人、业务工作人员培训[26]。从上述文件要求可见,中央财政重点资助全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织在“三区三州”开展落实相关社会政策的项目,“三区三州”地方社会组织的发育程度如何,能否有效配合全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织开展工作,对项目能否真正落地至关重要,在这方面还有很多工作有待推进。

再次,健全、完善社会政策的实施体系、机制,提升民族地区社会政策的执行能力。民族地区贫困问题长期存在,与其他地区存在发展差距,民族地区内部贫富差别也一直存在。撇开其他原因,正如本文第三部分所述,民族地区社会政策的实施体系、机制不健全、不完善、社会政策的执行能力不足,恐怕也是重要乃至更关键的原因。因为即使政策有了,实际上长期以来无论是一般社会政策还是针对民族地区特殊的社会政策都已出台多项,但这些政策是否都得到切实的落实、是否都发挥了实际的效能,是值得思考的。因此,健全、完善民族地区社会政策的实施体系、机制,提升民族地区社会政策的执行能力是当务之急,又是一项长期任务。之所以是“当务之急”,是因为这类问题不解决,即便有了健全、完善的社会政策,其治理效能也难以得到有效发挥;之所以是“长期任务”,是因为无论是实施体系、机制建设,还是执行能力建设,都不是可以短期见效、一蹴而就的,而是需要经过较长时期的努力。健全、完善民族地区社会政策的实施体系、机制及提升民族地区社会政策的执行能力必须同步进行,相互促进,这对推动社会政策在民族地区落地并发挥实际效能至关重要。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第2期

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