吴建雄:国家监察体制改革若干问题探析

选择字号:   本文共阅读 173 次 更新时间:2020-09-02 09:36:06

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吴建雄  
监察调查应有条件地准许律师介入(42)。“在人身控制方面,刑事诉讼法却无法通过这种反射机制发挥影响,这使留置成为一块完全不受刑事诉讼法影响、渗透的‘飞地’”(43)。有论者认为,“应当在监察机关内部设立不同的部门分别负责违法违纪调查和职务犯罪调查,前者主要依据监察法及其他党纪、政纪相关规定,而后者应当受刑事诉讼法的约束”(44)。有论者认为,“监察调查手段与检察职务犯罪侦查手段相同,应当受刑事诉讼程序约束”(45),并给出了三点理由:一是监察机关所收集的证据都要满足刑事诉讼法所确立的证据要求;二是监察机关所收集的证据材料要受到刑事诉讼法所确立的非法证据排除规则的规范;三是监察调查唯有达到“犯罪事实清楚,证据确实充分”的程度,才能移送检察机关审查起诉(46)。监察调查应当按刑诉法的程序规范运行。但也有论者指出,“在监察体制改革的大背景下,调查权应整体统一于监察属性,不宜做性质区分并分归于不同程序调整。否则便割裂了监察权,违背了监察权由监察机关统一行使的制度设计,对于改革目标的实现以及监察制度的进一步发展都将起到负面作用”(47)。笔者同意调查权应整体统一于监察属性、受监察法规制的基本观点,并认为前述将职务犯罪调查从监察程序中独立出来,由刑事诉讼法规制的观点,虽然可以引发人们的深入思考,但用刑事思维方式来考量反腐执法活动,难免陷入学科本位的窠臼,不可避免地存在很大的局限性。监察调查的手段和要求虽然与刑事侦查手段和要求具有相似性,但不能说监察调查与刑事侦查没有区别,更不认同监察机关职务犯罪调查应当执行刑事诉讼法程序规范的主张。

   (一)监察调查属于监察法的特别程序规定,依照监察程序开展调查,具有无可置疑的正当性

   众所周知,调查与侦查是两个本质相同的不同概念,都是发现、揭露和查证事物真相的职能活动。侦查是调查的一个种类,调查比侦查内容更丰富、更广泛。调查包括一般性有调查、强制性调查和技术性调查,侦查就是一种带强制性和技术性的调查活动。这种调查由什么机关使用,就是这个机关的履职手段。比如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局等执法机构,它们的强制性调查和技术性调查就不称为侦查,而称为调查。我们只能说侦查是一种调查活动,而不能说调查就是一种侦查活动。

   所谓侦查,在我国特指公安机关和人民检察院的调查活动,这种调查活动由刑事诉讼法规制,其他机关查证事实真相的活动都称调查。调查作为一种手段,什么机关使用就为这个机关的职权,如政府机关的调查就是行政调查权,受相关行政法规的规制;党的纪律调查就是党内调查权,受党内法规规制;监察委员会的调查就是监察调查权,只能受监察法的规制。如果因为监察调查与刑事侦查某些特征相似,就刻意让监察调查遵照刑事诉讼法的规范运行,有违将调查程序列入监察立法的初衷。应当看到,国家监察体制改革要解决的问题,很大程度上就是刑事诉讼法规定的侦查手段不适应反腐败执法的需要。因此,专门制定监察法,对监察调查程序作出严格规定。监察法的调查程序规定吸收了刑事诉讼法的相关程序规范,有些方面比刑事诉讼程序更加具体严格。如监察调查的立案,从线索获取到决定立案要经过7次内部审批程序,还有外部审批制度,体现了立法者对于监察立案的谨慎态度;采取留置措施的审批程序比采取逮捕措施的程序复杂严格得多。修改后的刑事诉讼法在程序上实现了与监察调查程序的有效衔接。监察调查权的运行,应当以监察法规定的调查程序规范为基本依据,这不仅是贯彻实施监察法的实践逻辑,而且是贯彻实施修改后的刑事诉讼法的必然要求。

   (二)监察调查与刑事侦查有着各自特定的基本内涵和价值目标

   在全面依法治国实践中,普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查虽然都是对违背法律或触犯刑律的行为的查证活动,但有着不同的本质特征。从被调查对象行为的社会危害性来说,普通违法犯罪侵害的客体是各种“权利”和社会管理秩序;职务违法犯罪损害的是职务的廉洁性和民众对“公共权力”的信任,它侵害的客体是国家机关的管理职能,也就是社会管理机器本身。从这个意义上说,“前者污染的是水流,后者污染的是水源”(48)。从普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查的价值目标来说,普通违法犯罪侦查追求的直接价值是惩治犯罪,根本价值是保障人权;职务违法犯罪调查追求建设廉洁政治的价值,查证、惩治职务违法犯罪是手段,反腐倡廉是核心,维护人民主权是根本。从普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查活动的范畴来说,普通违法犯罪侦查解决社会领域的争端与冲突,旨在维护社会经济秩序的和谐稳定;而职务违法犯罪调查解决公共权力领域的权力滥用、以权谋私等问题,旨在确保“国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性”(49)。

   我们认为,上述“监察调查要按照刑事诉讼规范运行”的主张,是普通刑事诉讼手段治理腐败的观念使然。这种观念认为普通违法犯罪和职务违法犯罪都是违法犯罪行为,其法律评价和法律处置具有“一致性和不可分性”,从而忽视了职务违法犯罪“主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性”(50)。突破这种观念的局限,就要看到普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查是发生在两个不同场域的执法活动,应当分别依照刑事诉讼程序和监察执法程序规范进行,从而逐渐形成“以监督公共权力、维护国家政治清明为核心价值”的反腐败执法司法观(51)。

   (三)监察调查规范体现了保障人权原则和公职人员权利克减的理念

   监察法根据新时期反腐败斗争的需要,将监察调查作为反腐败执法监督的重要手段,并配置了包括留置在内的十二项调查措施,有利于排除干扰,高效查处职务违法犯罪行为。同时从尊重和保障人权出发,用严格的程序对监察调查活动进行规范。比如调查立案的决定,从线索获取到决定立案要经过7次审批程序,彰显了监察制度顶层设计者的审慎态度(52)。又如调查全程录音录像制度,不仅适用于讯问,而且扩大适用于搜查、查封、扣押等重要取证工作,这比刑事诉讼规定的仅在无期徒刑、死刑案件的讯问中适用要求更高。再如在留置措施规定中,不仅明确了“保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务”,而且明确了“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”,采取留置措施后,除有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形外,“应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属”,“对发现采取留置措施不当的,应当及时解除”。在技术调查措施规定中,明确了案件范围为“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”,并规定“对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除。”在查封、扣押、冻结、搜查等措施规定中,明确了查封、扣押、冻结的财产经查明与案件无关的,应当“在3日内解除”并予以退还等等。这些调查程序的规定,不仅是对刑事诉讼相关程序的吸收和转化,而且有些在具体程序设计上更加严格。

   监察调查程序规范在保障被调查人基本权利的同时体现了“权利克减”的反腐执法理念。所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得已限制或约束相对人之应有权利(53)。大多数国家和地区为了实现建设廉洁政治这一重要目标,采取了限制或约束被调查人部分权利的做法。如新加坡贪污调查局被授予了无证逮捕权,以限制被调查对象人身自由权的方式来确保反腐败机构的履职能力。根据监察法的调查程序设计,被调查人适用留置措施后,律师不能介入,这种“律师帮助权”的克减,是监察程序区别于刑事程序的最主要的特征。监察法规定的调查程序规范,虽然坚持了保障被调查人人权的原则,但在更大意义上则是规定监察对象必须让渡自己的部分权利。监察对象特指所有行使公权力的公职人员。公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”,既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求,又要让渡部分权利,履行接受监察、配合调查的法定(特定)义务(54)。应当指出,公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的第一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“以公职人员的身份作为行使公权力国家机关的一分子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,也正是社会契约精神(55)的具体体现,是“制约权力”的需要。所以,我们不能用普通公民的权利保障理念看待监察法对公职人员的义务规定,也不能简单地将刑诉法相关规定套用到监察程序上。

   (四)监察调查处置与刑事诉讼程序相衔接,在配合制约中推进反腐败工作规范化法治化

   我们坚持监察调查执行监察法而不是刑事诉讼法的程序规定,并不排斥在监察调查中贯彻刑事诉讼法的基本精神。而是要在贯彻实施监察法的基础上,做到与修改后的刑事诉讼法主动对接、紧密衔接。监察机关在监察调查中主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,参照刑事诉讼法及有关司法解释对证据形式要件和实质要件的要求,全面、客观地收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,强化对物证、书证、视听资料、电子数据等客观证据材料的收集,依法获取被调查人供述、证人证言等主观证据材料,不断提高调查取证水平。监察机关“收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”,特别是要参照“两高”有关司法解释和六部委规范性文件的要求,以高标准、严要求对监察人员调查取证行为进行内部规范和严格审查,对以非法方法收集的证据坚决依法予以排除,确保调查所取得的证据符合刑事诉讼证据标准,实现反腐败工作法治化规范化。

   修改后的刑事诉讼法,完善了刑事诉讼与监察的衔接机制。推进反腐败工作规范化法治化,关键在于实现监察法与刑诉法、监察程序与刑事诉讼程序的精密衔接(56)。而要实现监察调查处置与刑事诉讼程序的有效衔接,首要的是树立“反腐一体”的理念。万事万物普遍联系,法律法规相互关联并协调发展,监察法也不例外。在监察法之前,是党纪对违纪行为进行处理;在监察法之后是刑讼法处置,被调查人涉嫌职务犯罪的,由监察机关移送审查起诉,由检察机关和审判机关及时高效依法公正处理,确认和巩固腐败治理成果。“反腐一体”的理念,就是推进“执纪执法贯通,有效衔接司法”(57),在惩治腐败犯罪时,同时具备“监察”和“刑事诉讼”思维。一方面,监察机关在职务犯罪案件的调查处置中,切实贯彻监察法第四条关于“应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”的规定,从提前介入、移送审查、补充调查等程序衔接,个案协商、信息共享、联席会议等工作衔接方面与司法机关、执法部门建立法法衔接机制,增强反腐败的系统性、关联性和法定性;另一方面,司法机关要把职务犯罪审查起诉和审判作为“政治性极强的业务工作”(58)来对待,确保案件衔接配合顺畅。“在严把案件质量关的前提下,多提建设性意见,多协调沟通,多人来人往,多商量,逐步建立起更明确、严格的办案规范和程序,推进监检衔接的规范化、制度化”(59)。通过对职务犯罪案件依法提起公诉和公开审判,强化对职务犯罪审判的法律监督,发挥刑事法律在反腐败斗争中的震慑作用和预防教化功能,彰显法治权威和公正价值。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《新疆师范大学学报:哲学社会科学版》2019年第5期

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