吴建雄:国家监察体制改革若干问题探析

选择字号:   本文共阅读 171 次 更新时间:2020-09-02 09:36:06

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吴建雄  
有论者认为,我国人民代表大会制度下的权力分工体制,形成了以宪法监督、监察监督、检察监督为内容的监督体系(30)。这一监督体系由三种监督机关构成:即作为“国家权力机关”的人民代表大会,作为“国家法律监督机关”的检察机关,作为“国家监察机关”的监察委员会。其中,人大是宪法监督机关,具有最高法律效力。监察委员会的监察监督、人民检察院的法律监督都是由人大宪法监督所派生的,都要“服从和从属”于人大宪法监督。笔者认为,上述观点一是混淆了人大权力机关监督与人大宪法监督的概念;二是误读了人大监督与国家监督、法律监督的关系;三是模糊了国家监察“党和国家自我监督”的性质。

   (一)人大监督与宪法监督

   人大监督与宪法监督是两个不同的概念。众所周知,人民代表大会作为权力机关,主要行使立法、决定、任免、监督四项基本权力。人大监督权是指人大及其常委会为全面保证国家宪法法律的实施,维护人民的根本利益,防止由它产生的国家机关滥用权力,通过法定的方式和程序,对行政、监察、审判、检察机关实施督促、检查、调查、纠正、处理的权力(31)。宪法监督则是指最高权力机关根据宪法法律规定的特定程序,审查和裁决法律、法规和行政命令等宪法行为是否符合宪法。在我国政治体制下,宪法监督主要指由全国人大宪法和法律委员会履行的“合宪性审查”职责。因此,人大监督和宪法监督是两个不同的概念,前者是各级权力机关对各级行政权、监察权、审判权和检察权的监督,后者是最高权力机关对有关国家机关是否遵守宪法的监督。宪法监督是人大监督的组成部分,旨在维护宪法权威,保证宪法实施,保障公民宪法权利。宪法监督的突出特征是监督主体限定为最高权力机关,其监督的实质是对相关机关的决策监督;包括宪法监督在内的人大监督,不能具体介入法律监督和国家监察职能活动。所谓国家监察和检察监督服从“人民代表大会的宪法监督”的说法是不能成立的。

   (二)人大监督与国家监察

   笔者认为,那种国家监察权是“服从和从属”于人大宪法监督的专门权力的观点,实际上是对人大监督与国家监察关系的误解。国家监察是“权力属于人民、人民监督权力”的具体化、法定化和程序化。从法理上讲,人民代表大会集体行使职权且组成人员众多,不可能都参与具体的国家监察、司法监督事项,因而其监督职能只能设定在人事任免、听取和审议工作报告、就重大事项作出决定等适合于会议和表决的事项范围之内。这就需要设立专门机关对人民赋予的公共权力进行监督。因此,从权力渊源上看,我们可以说国家监察权是人民代表大会监督职能的派生或延伸。要说“服从和从属”,国家监察权也只能是“服从和从属”于作为权力机关的人民代表大会即人民主权,而不是服从和从属于人大常委会的监督权。

   那么,人大监督与国家监察是怎样的关系呢?人大监督即人大常委会依照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称“监督法”),通过听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式,对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况进行工作监督(32)。但是,这种人大监督对国家监察来说,是一种监视和督促,人大监督与国家监察“不存在主从关系”(33)。人大监督和国家监察都是法律赋予的国家权力,不能因为人大是各项专门监督权力的权源,就认为人大监督权可以支配国家监察权,国家监察就要“服从和从属”于人大监督。笔者主张国家监察权“服从和从属”人大权力机关即人民主权,是指在宪法和法律授权内,在人大监督下,充分发挥国家监察的职能作用,确保国家公共权力依法规范运转。下面,笔者从四个方面对人民代表大会与监察机关的关系进行分析。

   第一,人民代表大会是监察委员会的权力来源。在我国,人民的主体地位是通过人民代表大会制度实现的。在人民代表大会制度下,国家的一切权力属于人民,人民代表大会代表人民统一行使国家权力,所有的其他国家权力都只能来源于人民代表大会。人民代表大会制度这一根本政治制度决定了监察委员会必须由各级人民代表大会产生,监察委员会的权力也来源于人民代表大会。监察委员会的监察权是不同于行政权、审判权和检察权的专门国家权力。

   第二,监察机关对人民代表大会负责。监察委员会由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,这里的负责既包括监察委员会作为一级组织向人民代表大会负责,也包括监察委员会的主任和监察委员会的其他组成人员向人民代表大会负责,既包括监察委员会对产生它的人民代表大会负责,也包括监察委员会对产生它的人民代表大会常务委员会负责。根据宪法和监察法的规定,监察委员会向人民代表大会负责、接受监督的方式或者途径,包括向人大常委会报告专项工作,接受人大常委会组织的执法检查,接受人民代表大会代表或者常务委员会组成人员就监察工作中的有关问题提出的询问或者质询,接受人民代表大会对其组成人员的罢免等。

   第三,监察机关接受人大工作监督。我国宪法第104条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。监督法不仅规定了各级人大常委会行使监督权的原则、内容、基本规范和程序,还规定了“一府两院”等国家机构接受人大及其常委会监督的义务。这些规定表明:人大监督是宪法和法律赋予的职权,是依法开展的监督,是以国家意志进行的监督,也是具有最高法律权威的监督。在人民代表大会制度的政治体制下,监察委员会由权力机关产生,当然要对权力机关负责,接受权力机关的监督。人大及其常委会监督监察机关的工作,体现了权力来源与由其派生的权力之间的关系,从根本上体现了人民主权。

   第四,监察机关有权对人民代表大会及其常务委员会机关公职人员进行监察。监察法第十五条规定,监察机关有权对人民代表大会及其常务委员会机关的公职人员进行监督。监察机关可以对人民代表大会及其常务委员会机关公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对人民代表大会及其常务委员会机关公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在的人大机关提出监察建议。

   在这个问题上,有人提出了国家监察权不能对人大权力机关进行监督的观点。笔者认为,我们不能孤立地认为国家监察的对象是党和人大机关的“公职人员”而与“机关”毫无关系。笔者认为,这种将“人”和“机关”割裂开来、对立起来的观点不符合国家监察体制改革的初衷。习近平总书记强调“整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”(34),就是要将“人”和“机关”均纳入监察范围。这种监察,恰恰反映了党和国家自我监督的性质。我们认为,执掌公权力的主体是由“人”与“机关”构成的,在公权力的行使上,“人”与“机关”是不能截然分开的。“人”是机关工作的第一要素,“人”廉洁不廉洁,直接关系到“机关”廉洁不廉洁。如依据监察法规定,在监察处置环节,在对党和人大机关公职人员给予党纪、政务处分或追究刑事责任的同时,向相关党和人大机关提出监察建议,就不能不说是一种监察监督。

  

   四、国家监察机关的性质问题

   中央纪委国家监委法规室编写的《中华人民共和国监察法释义》在关于“监察委员会的性质”一节中指出:监察委员会作为行使国家职权的专责机关与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关(35)。这一性质定位引起了学术界的热烈讨论,成为争议较多的热点问题之一。有论者认为,“监察委员会除了具有党纪调查和政纪调查的属性以外,监察委员会还内嵌了刑事调查的性质。”(36)“而这种刑事调查本质上不外乎是一种特殊的侦查。”(37)有论者提出,“监察委员会作为政治机关在总体上是不能成立的”。其主要理由是:“这一定位既不具有任何宪法上的根据,也没有党章和各类党内规范文件上的依据,特别是政务处分和刑事追究活动均不是政治行为”(38)。因此,监察委员会只能定位为“国家监察机关”。

   笔者认为,监察委员会作为国家监察机关,是宪法的规定,是对监察职能的法律定位。监察委员会作为政治机关的属性定位,是从有利于把握监察工作本质特征出发所作出的理论界定。“政治机关”的定位与“国家监察机关”的定位是一致的,并不矛盾。在我国,一切国家机关和部门都具有政治属性,这种政治属性主要体现在党的领导和方针政策的贯彻落实上。强调监察机关是政治机关,是从监察职能的基本属性来定位的。监察委员会与纪律检查机关合署办公,共享党的政治权力,实现党对反腐败工作的统一领导。监察权整体上的政治属性,表现为“四种形态”的工作模式,即批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查,是党的政治领导所派生的政治监督。按照国家副主席王岐山同志的划分,在四种形态的监察活动中,绝大多数是批评教育、少数是组织处理、极少数是纪律处分,极极少数才追究刑事责任(39)。这就决定了监察工作的主体是以监督为专责的政治机关,监察委员会既是宪法规定的“国家监察机关”,又是监察法规定的“行使国家监察职能的专责机关”,也是与党的纪检机关一体运行的政治机关。

   判断一个公权机关的属性,要从这个机关整体的、基本的职责权限来把握。没有纯而又纯的行政机关,也没有纯而又纯的司法机关,当然也没有纯而又纯的政治机关。比如政府是行政机关,它所属的仲裁机构就是司法性质的部门;法院是司法机关,它的执行部门就是典型的行政机构;检察院是司法机关,但同时它又是法律监督机关;党的政法委员会是政治机关,但有权对重大案件进行协调处置;纪检监察机关是政治机关,但它查处职务犯罪属于刑事执法,履行国际追逃追赃职能时,必须与执法司法机关和国外相关组织对接等等。因此,我们不能因为政府有仲裁职能就否认它是行政机关,不能因为法院有执行职能就否认它是司法机关,不能因为检察院是法律监督机关而否认它是司法机关。同理,不能因为政法委、监察委员会有刑事执法职能就否认它是政治机关。

   强调监察委员会是政治机关,是监察机关的基本职责决定的。监察委员会的基本职责就是强化“监督”。强化监督职责是监察体制改革的重要方面,是监察机关深入开展惩治和预防腐败工作的重中之重。监察监督具有极强的政治性质,也可以说是一项政治工作。对公职人员实施日常监督,是监察机关的主业。监察委员会是“监督机关”而不是“办案机关”(40),这与改革之前检察机关的反贪污、反渎职侵权工作有着本质区别。

   坚持监察委员会作为政治机关性质,就是要求监察人员切实加强监督职责,充分发挥日常监督预防腐败功能,对公职人员的“强身健体”和“防微杜渐”,释放的是预防腐败的免疫功能。这种“抓早抓小”“有病马上治”的日常监督,彰显的是监察委员会“政治机关”的根本属性。

  

   五、监察调查与刑事诉讼的衔接问题

监察调查与刑事诉讼的衔接主要是指监察机关调查职务犯罪与检察机关审查起诉的有效衔接,这是推进反腐败工作法治化、规范化的关键问题。如何实现监察调查与刑事诉讼的衔接,也是法学理论界关注的又一热点问题。有论者认为监察调查与刑事诉讼的衔接,主要体现在程序和证据这两个方面,通过刑事诉讼法的“反射性”作用,实现职务犯罪调查和刑事诉讼程序的“无缝对接”(41)。有论者认为,监察程序与刑事诉讼程序的衔接,应当重点发挥检察机关的法律监督职能以及以审判为中心的实质性作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《新疆师范大学学报:哲学社会科学版》2019年第5期

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