施志源:自然资源领域生态综合执法的改革路径及其制度完善

选择字号:   本文共阅读 462 次 更新时间:2020-08-27 18:18:52

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施志源  
要求共享的信息能够为生态综合执法部门发现破坏自然资源违法线索、处置自然资源案件提供全面、客观且充足的信息,避免因提供片面的或者局部的信息而影响执法人员作出客观的判断。为实现自然资源案件信息共享的有效性,需要在生态综合执法部门与自然资源管理部门之间建立一个有效的沟通协调机制和引导督促机制;为实现自然资源案件信息共享的安全性,需要加强信息共享人员的保密管理与信息共享平台的软硬件建设;为实现自然资源案件信息共享的有效性,需要完善自然资源案件信息共享的技术导则,从程序和内容两个方面明确自然资源案件信息共享的规范要求。

   第三,自然资源领域生态综合执法的陆海统筹问题。自然资源包括了陆地自然资源和海洋自然资源,自然资源领域的生态综合执法应当将陆海统筹作为一个基本指导思想加以贯彻。《生态综合执法指导目录》收录的22项自然资源领域执法事项中,陆地自然资源执法事项有16项,海洋自然资源执法事项有6项。从数量上看,海洋自然资源执法事项偏少,且与陆地自然资源执法事项的衔接不够,陆海统筹的理念还没有得到充分的体现。作为各类自然资源的载体,陆地和海洋同样是不可分割的生命共同体。⑨在自然资源执法过程中必须破除“重陆轻海”的传统观念,把实现自然资源领域生态综合执法的陆海统筹作为保护国有自然资源权益的一个基本要求加以贯彻落实,尤其是应当不断强化通过行政执法保护海岛海域的意识。当前,尤其是要注重加强对无居民海岛的执法保护,统筹考虑无居民海岛的岛上自然资源保护与岛屿周边海域保护。当然,在推进自然资源执法陆海统筹的过程中,还应当充分重视海岛、海域以及其他海洋自然资源行政执法的特殊性,避免生搬硬套陆地自然资源执法的方式方法。这就需要充分尊重自然客观规律,在判断自然资源资产增减、界定自然资源权利边界等方面始终体现“自然客观规律为先”的理念。⑩在陆海统筹自然资源执法的过程中,要重视研究复杂多样、变化频繁的海洋生态环境给自然资源执法带来的挑战,不断提升海洋自然资源执法的科学化、专业化。

  

   四、自然资源领域生态综合执法的制度完善

   生态综合执法事项的确定是一个错综复杂的系统工程,有效落实自然资源领域的生态综合执法,仍然需要在厘清权责边界、加强执法队伍建设、推进各部门协同推进、加强陆海统筹与立法保障等方面不断探索。

   (一)厘清执法权责边界

   科学界定生态综合执法部门的权责边界,关键是要明晰自然资源管理部门与生态综合执法部门在自然资源领域执法的分工。生态综合执法改革之后,如果自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责不清,简单应付、推诿扯皮等环境资源执法的顽疾将难以得到有效解决。在《生态综合执法指导目录》中,已经有22项自然资源领域的执法事项被纳入生态综合执法事项,但仍然需要进一步细化自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责与分工。2020年4月10日,国家林业和草原局办公室印发了《关于做好林业行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》,就“对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚”这一执法事项提出了按照时间节点移交执法事项的要求,并强调要在移交完成后进一步明晰执法权限与执法责任。{11}这是自然资源管理部门在指导目录发布之后对移交执法事项作出的积极响应,为厘清自然资源管理部门与生态综合执法部门之间的权责边界提供了可供复制的模式。

   在明晰职权的过程中,还应当因地制宜确定生态综合执法的职权范围。由于各地的区域特点不同、执法力量不均、经济社会发展水平不平衡,各省在确定生态综合执法的职权范围时,不应当采取“一刀切”的标准。尽管如此,各地的生态综合执法部门应当主动探索,因地制宜地确定生态综合执法的职权范围,为将来进一步完善生态综合执法事项目录提供丰富的实践基础。如前文所述,生态综合执法的最理想模式应当是“污染防治+生态保护+自然资源保护”的整体综合执法模式,这对于保护国家自然资源权益是最为有利的一种模式。《生态综合执法指导目录》明确提出,地方需要对部分事项的实施主体作出调整的,可结合部门“三定方案”作出具体规定,依法按程序报相关部门批准后实施。因此,推进自然资源领域的生态综合执法改革,应当充分考虑地域特点,根据不同的区域特征选择相应的综合执法模式。以福建省为例,在南平、三明等资源为主型的城市,其特点在于林业资源执法、水资源执法占据了环境资源执法的绝大多数,在这类地区实行“污染防治执法+资源保护执法+生态保护执法”的生态大综合执法模式有利于环境与自然资源的一体保护;而在福州、泉州等企业数量众多的经济发达城市,企业污染防治执法是环境资源执法的重头戏,需要生态综合执法重点抓好污染防治和生态保护的执法工作,此时,采取“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式则较为稳妥,而自然资源保护的执法权则可以保留在相应的自然资源管理部门,或者通过委托授权的方式,由生态综合执法部门授权给自然资源管理部门行使执法权。

   (二)规范组建执法队伍

   组建能够胜任自然资源领域执法的生态综合执法队伍是履行好自然资源领域各项执法任务的根本保证。《生态综合执法指导意见》已经在“规范机构设置”一节中明确提出了执法队伍建设的要求。当前,应当在执法机构设置、执法队伍专业化水平建设、执法人员综合素质养成等方面不断加强执法队伍的规范化建设。一是不断完善生态综合执法机构设置。目前,在各地已经开展的生态综合执法实践中,生态综合执法队伍的机构设置也在不断探索之中,各地关于执法队伍组建的做法不一。以福建省为例,大田县成立了独立于环境保护部门的生态综合执法局,永春县则在公安局内部成立了生态警察队伍。在《生态综合执法指导意见》出台之前,这些在改革阶段的大胆探索值得肯定。但《生态综合执法指导意见》已经在“规范机构设置”一节中明确提出了“生态执法队伍由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥”的要求,这就需要及时调整实践中与《生态综合执法指导意见》不相吻合的模式,尽快按照中央的统一部署完成队伍的整合和组建工作,并完善相关的队伍管理制度。二是加强综合执法队伍的专业化水平建设。在自然资源执法事项归入生态综合执法事项之后,具有执行执法事项的执法人员是否具备了与之相适应的执法水平和执法能力,是决定生态综合执法改革能否有效保护自然资源国家所有权行使的关键。既要加强对自然资源领域生态综合执法人员的培训,也要根据生态综合执法人员的总体情况,在执法分工上做精细化的安排。在人员整合之后如何针对具体的执法事项选派最合适的执法人员,成为提升生态综合执法水平的又一有效方法。三是加强对执法人员的综合素质养成。要促进理论教育和业务培训的有机结合,促进执法人员的综合素质养成,着力打造一支高素质的生态环境保护综合执法队伍。

   (三)形成各部门协同推进自然资源领域执法改革的工作格局

   自然资源领域生态综合执法的有效推进,有赖于自然资源管理部门、生态综合执法部门、公安机关、司法机关等各部门的通力协作。有条件的省份建议设置生态环境保护综合执法改革领导小组,负责协调推进各相关部门的协作,确保改革各项任务要求在相关部门得到有效落实,形成生态环境保护综合行政执法改革的合力。一是加强自然资源管理部门与生态综合执法部门的协作。改革涉及环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门的职责整合和人员调整,需要各相关部门迅速领会改革的精神要旨,有效落实改革的各项任务要求。二是加强各类综合执法队伍执法的协同。《生态综合执法指导意见》明确提出了“强化协调联动”的要求,这表明生态综合执法改革的推进需要市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市管理等其他综合执法队伍的通力协作。三是加强司法部门与生态综合执法部门的协作。健全行政执法与司法衔接机制是实现全方位保护国家自然资源权益格局的内在要求。生态综合执法的深入推进,需要健全行政执法与司法衔接机制,形成生态综合执法部门与公安部门、检察机关和人民法院在保障国家自然资源权益中的有机联动。例如,江西省探索的生态综合执法与“环保警察”模式就是一个有益的探索。{12}四是加强自然资源领域的执法信息共享,尤其是要通过加强自然资源执法信息共享平台建设,加强自然资源管理部门与生态综合执法部门的信息共享。

   (四)加强自然资源领域生态综合执法的陆海统筹

   在保障国家自然资源权益上,应当着力构建陆海统筹的生态综合执法模式。陆海统筹所“统筹”的主要内容包括陆海空间布局、陆海资源开发利用、陆海生态环境治理、陆海管理体制机制等。{13}一方面,要把准陆海统筹的自然资源执法要点。尽管陆海统筹是基于生态整体性保护的内在要求,但并非所有环境资源执法领域的执法都需要考虑到陆海统筹。例如,在远离海洋的山区盗伐少量林木的行为,其主要是对特定区域的森林资源造成了破坏,对海洋的生态破坏基本上可以忽略不计,在这一情形之下强调生态执法的陆海统筹既无必要也不科学。但对于在陆地上污染河流,且该污染最终将流入大海的生态破坏行为,就应当注重生态综合执法的陆海统筹。另一方面,加强陆海自然资源联结点的执法衔接,尤其要加大海洋、海域、无居民海岛的执法力度。对于擅自开发利用海洋资源的违法行为要通过执法予以坚决地制止。

   (五)加强自然资源领域生态综合执法的立法保障

   《生态综合执法指导意见》明确提出了“运用法治思维和法治方式推进改革,坚持重大改革于法有据”的要求,这意味着立法应当对自然资源领域相关执法事项的移转提供充足的依据。就中央层面的立法而言,立法机关首先要结合执法事项的主体变化及时修改相关的法律条款,并赋予生态综合执法部门在自然资源领域的执法权和行政处罚权。以“对在湿地自然保护地内采矿,倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾的行政处罚”这一执法事项为例,与之相关的规定分散在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等相关法律法规中,执法主体包括了环境保护行政主管部门、自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构等,在这一执法事项并入生态综合执法事项目录之后,统一由生态综合执法部门作为执法主体。这就需要尽快修改与这一改革举措不相一致的法律条款,以确保生态综合执法部门履行这一执法事项时于法有据。

   就生态综合执法的地方立法而言,需要全面梳理现行地方性法规、政府规章或者相关的政策性文件,及时修改与自然资源领域生态综合执法改革不相适应的内容。对自然资源权利进行适当的限制是必要的,而将这些限制措施法治化,则是自然资源管制法治进步的表现。{14}以福建省为例,在《福建省流域水环境保护条例》中,分别规定了环境保护主管部门、国土资源主管部门、水行政主管部门的流域环境保护执法权,这与《生态综合执法指导意见》提出的将“水利部门流域水生态环境保护执法权”进行整合的要求不相吻合,应该及时加以修改。为加强生态综合执法改革的法治保障,建议尽快制定《福建省生态综合执法条例》,一揽子解决法律规则的冲突问题。目前,全国范围内关于综合执法的地方性法规已经陆续出台,但基本集中在城市管理和文化市场这两个综合执法领域,尚无省市就生态综合执法进行地方立法。加快生态综合执法的地方立法步伐,已经成为不断推进生态综合执法法治化的客观要求。

   注释:

   ①[英]迈克·费恩塔克著,戴昕译.规制中的公共利益[M].北京:中国人民大学出版社,2014:35.

   ②福建省大田县生态综合执法局生态综合执法[EB/OL].法治政府网,http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1053/7113.htm.

③生态环境部:16省份已印发生态环境综合行政执法改革意见[EB/OL].(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期

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