赵燕菁:危机及化解:以贵州独山县为例

选择字号:   本文共阅读 973 次 更新时间:2020-08-17 21:15:09

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赵燕菁 (进入专栏)  

   五、地方政府非公共债务的解决方案

   传统的主流经济学认为,政府应当退出非竞争性领域。凡是通过非税收定价、成本更低的商业活动,都应该依靠市场的力量完成。政府主要应通过招商引资、改善服务,吸引市场要素流入本地创造税收,支付公共服务的成本。

   按照这一原则,独山县的“天下第一水司楼”之类的无法通过税收途径获益的项目,政府都不该介入。但现实中,地方政府介入市场化项目的做法几乎遍及所有地方政府。从浙江嘉兴乌镇、上海新天地这样的文旅项目,到中芯国际、京东方这样的高科技产业,甚至上海的特斯拉、迪士尼这样的纯市场项目的背后,你都可以找到政府投资的影子。

   究其原因,在于在中国的资本结构中,土地资本占有压倒性的比重,而地方政府则是这些资本的最大创造者和持有者。若没有土地,仅靠债券市场和股票市场,连中国的中央政府和企业部门都无法获得足够资本。这也决定了中国的地方政府在增长中必定要扮演一个和其他国家地方政府不同的角色。对中国地方政府而言,不是是否应该从公共领域跨入商业领域的问题,而是应该如何跨入商业领域的问题。

   通过税收为其生产的公共产品(服务)收费是政府独有的经营模式,超出这个模式的商业项目,也必须符合市场的基本规则——投入减去产出的剩余不能小于零。在市场经济环境下,民营企业的投资会失败,政府也会失败。在市场的规则面前,没有谁可以例外。独山县水司楼的烂尾问题不是出在政府投资上,而是出在政府没有按照市场的规则进行投资。

   成功的政府进行商业性投资,都有一个共同的特点,那就是要有一个专业而高效的投资部门,比如新加坡的淡马锡集团和合肥的招商部门。它们最主要的能力,第一是找到正确的项目,第二是找到最有能力的企业(家),第三是把钱按照正确的方式投出去。而失败的项目,大都是地方政府主要领导武断决定,缺少专业项目操作团队。同样是文旅项目,成都的宽窄巷子、北京的古北水镇都很成功,关键就是找对了熟悉市场的专业经营团队。这时政府再投资,风险就会降低。

   独山县的烂尾项目之一“盘古庄”,其投资人、湖南商人刘东旺,今年3月已因“组织、领导黑社会性质组织”等十多项罪名,一审被判有期徒刑24年。水司楼的经营者如果是更专业的经营团队,花同样的钱,效果会好得多。中国土地金融市场完成是2004年以后的事情,怎样利用好这个资源,把土地形成资本用正确的方式投出去,应当是所有地方政府的基本功。在这方面,地方政府几乎没有现成制度和经验(不发达地区尤其如此),其组织架构和对其主要官员的考核机制也不是按照市场活动设置的。学术界甚至认为地方政府根本就不应该进入所谓的“竞争性领域”,政府行为的市场化一直被舆论当作反面教材进行批判。

   可喜的是,敢于探索的地方政府(主要在发达地区)已经开始探索出一套和市场互动的成功模式。2018年特斯拉公司的超级工厂落户上海时,上海市政府和特斯拉签署的“对赌”协议,就显示出成熟的市场技巧。

   按照媒体曝光的协议内容,特斯拉设在上海的超级工厂从2023年底起,每年须纳税22.3亿元,如果不能达成这一条件,则必须归还相应土地。同时,特斯拉还必须在未来5年在上海工厂投入人民币140.8亿元的资本支出。如果特斯拉无法满足上述协议要求,土地将被收回,但特斯拉会获得剩余土地租赁、建筑物及固定资产的补偿。

   在这个项目里,特斯拉建厂的土地,价格仅为市场价的十分之一,185亿元贷款的利率仅为3.9%。由此可见,上海市政府看中的就是特斯拉的技术和团队,以及由此带来的现金流性收入(税收),而非一次性的土地出让收入。现在很多地方政府可以从土地转让中获得巨额的资金,但大部分地方政府并没有将这些资金投出去的专业知识,结果为了规避类似独山县盲目投资带来的风险,只能反复投向地铁、机场和道路等这些已经不能带来现金流的产业。

   与公共债务不同,非公共债务合理的举债规模只与投资的收益多少有关,而与财政能力无关。对独山县政府投资失败的一个流行批评,是独山县政府超出自身财政能力举债。这是把依赖税收的公共债务和依赖项目收益的非公共债务混淆的结果。原则上,只要收益大于债务,多大规模的负债都是合理的。财政能力只与那些需要用税收偿还的公共项目负债规模有关。

  

   六、政府治理的转型与升级

   地方政府(性)债务已经成为中国经济独有的现象,目前多数讨论对其都是持否定态度,很少将其同中国目前以土地为主的资本结构联系起来。如果我们把地方政府(性)债放到一个更大的框架里,我们就可以看清,中国过去二十年取得的举世瞩目的超级增长,很大程度上是由地方政府推动的。在这个意义上,地方政府(性)债务的规模和占比,反映的正是中国增长的真正动力所在。独山县巨额债务暴露出的问题,意味着中国地方政府这个推动中国经济增长的“发动机”应当进一步升级,而不是简单熄火关闭。

   独山县的地方债务问题只是目前中国地方政府运营模式的一个缩影。如何理解和解释这一现象,将对未来中国地方政府模式的演进产生重要影响。中国的发展型地方政府和西方的服务型地方政府有本质上的区别。在西方国家,资本的主要来源不是土地而是股市,因此地方政府相对无为对经济影响不大。但如果中国的地方政府东施效颦,向服务型政府转变,中国经济最主要的发动机就会熄火。

   改革开放以来形成的地方政府间竞争性的公共服务市场,是推动中国经济增长的核心机制。认为中国地方政府应当仿效西方国家的服务型政府,退出“竞争性领域”,中国通过改革开放四十年摸索出的发展道路以及由此形成的增长优势将会荡然无存。独山县的例子只能说明中国地方政府的市场化水平有待进一步提升,而非证明政府要推出竞争性市场。

   不仅地方政府市场化水平有待提高,中央政府的市场角色也不能忽视。中央政府设置的事权和财权,是地方政府负债的重要原因。由于两者不匹配带来的债务,中央政府金融(而非财政)有必要予以接管。

   中央政府接手地方政府债务并不罕见。最经典的例子就是美国独立战争后,联邦政府全盘接手各州的债务。这背后并不是用低成本的国债替代高利息的地方债这么简单。地方“债”和中央“债”在现代货币制度下,本质完全不同。

   实践表明,直接融资的成本和风险远低于间接融资。对应于企业的直接融资工具,就是股市;对于地方政府而言,直接融资工具就是卖地;而债券市场对于企业、地方政府而言,都是间接融资。但由于国家拥有发钞券,国家债务是用主权货币定价的,中央政府接手地方债务后,那些债务实质上就从原来的间接融资变为直接融资。金融系统的风险因此会显著降低。

   从更宏观的视角观察,地方政府债务的解决应当成为中国经济从外循环向内循环切换的主要组成部分。目前人民币挂钩美元,外汇占款是人民币创造的主要方式。这就使得外循环在中国经济中占有核心的位置。中国只有在外循环中获得顺差,才能通过强制结汇创造货币。也正是看准了中国的这个弱点,美国才选择了迫使中国与世界脱钩的战略,来打击中国经济。

   中国要想从外循环转向内循环,首先就要将外生货币机制转回内生货币机制。这就要求央行大规模购进人民币定价的资产(这和美国独立战争后联邦政府接手各州债务类似)。如果处理得好,地方政府的债务及其对应的资产,可以成为自主货币创造的重要的组成部分。一旦中国重新获得货币主权,国际贸易就不再是打击中国经济的工具。美国也就难以通过其国内市场准入和货币使用制裁中国。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:澎湃新闻

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