刘松山:关于地方人大立法规划的十个问题

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2020-08-11 22:18:53

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刘松山 (进入专栏)  
充分发挥政策的指导性、灵活性、便捷性和探索试验性作用,实现政策与人大立法的科学对接。

      3、凡是能够用规章予以规范的,就制定规章包括各类规范性文件,为人大的立法规划留下空间。多制定规章、少制定法规,在认识上要研究解决三个重要问题:

      一是,两者的高下之分,是就法的位阶而言的,要求规章不得抵触法规。但法规的位阶高于规章,并不表明法规的地位、重要性和解决问题的功能作用,就一概地高于、优于规章,两者的区别主要是从不同的侧面发挥规范和治理社会的作用,所以,不必凡事均要制定法规,由规章予以规范更有优势、更能发挥作用的事项,就不必制定法规。

      二是,如何看待两者在权限上的划分。按照人民代表大会制度的宪法体制,在单一制的国家结构形式下,立法权限划分的重点,主要是在中央一级的全国人大及其常委会与国务院之间,以及中央与地方之间,至于地方的人大及其常委会与政府之间,是不是必须有十分严格的立法权限的划分?恐怕未必,两者之间也没有绝对的不可逾越的界限。[3]所以,凡是可以用规章予以规范的事项,就不必制定法规。

      三是,如何认识和执行前述立法法关于缺乏上位法依据,规章不得减损权利、增加义务的规定。立法法规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,政府规章不得设定减损权利、增加义务的规范。但是,有一些问题需要研究回答。比如,对“法律、行政法规、地方性法规的依据”,又如何做具体的理解?比如,什么叫减损权利,什么叫增加义务?减损的权利包括哪些,增加的义务又包括哪些?再比如,减损权利与增加义务之间是什么关系?

      所谓权利义务,既有法律法规明确规定的权利义务,也有法律法规允许规章设定的权利义务,还有法律法规之外抽象的概念意义上的权利义务。法律法规规定的权利义务以及允许规章设定的权利义务,一般都有具体的内涵和外延,而抽象意义上的权利义务,就很难有一个具体的内涵和外延。但是,在法律法规规定的以及允许规章设定的权利义务之外,政府针对相对人的行政管理活动,根据不同的行政行为,又可以做多种性质的分类,是很难一概地用减损权利、增加义务两个表述去一一对应的。所以,我们应当认识到行政行为性质的复杂性、多样性,不宜将行政管理活动中对相对人可能造成不利影响的行为,一概地理解为减损权利或者增加义务,因为这种不利影响本身也存在相当复杂的情况,未必都有必要上升到权利、义务的高度。而立法法的上述规定,在实践中很容易被理解为行政行为一旦对相对人不利,就是减损权利、增加义务,政府规章一旦设定这样的规范,就违反立法法了,进而束缚了政府制定规章的主动性、积极性。权利、义务这样的术语,主要应当在理论的层面上进行探讨研究,用在立法法的具体规定中,容易增加理解执行的难度。这个问题,建议有关方面加以研究。如果用以上的视角看问题,笔者认为,虽然立法法有前述没有法律法规依据不得减损权利、增加义务的规定,但这并不意味着政府制定规章的空间就大为缩减,甚至无所作为了,凡是能用规章解决问题的,还是应当多制定规章,少由人大制定法规。

      总体上看,多制定规章,少制定法规,并不是说要削弱法规在地方治理中的作用,更不是说规章就可以随意扩张,甚至侵犯地方人大及其常委会的立法权,损害相对人的权利。这方面,可以确立一些原则,创新一些方式方法。比如,可以强调,人大立法,要抓大事,抓要事,抓长远问题的解决,抓重大的发展创新,抓政府职能转变,凡涉及这类问题的事项,均可列入人大的立法规划计划。比如,大凡实施性的立法,凡是能够用规章制定的,一律制定规章,人大尽量减少这类立法,在编制立法规划时一般不予考虑。比如,人大可以用立法规划计划的方式,对政府每一件规章中涉及的强制、许可、处罚以及机构职能的调整等应当由人大立法予以规定的内容,单独拿出来,列入立法规划计划,做集中规定或者专项规定,对其他的事项一律交由规章规定,以解决政府没有立法权的问题。也就是说,将以前一般说来应当制定法规的事项进行分解,人大只对其中的一些重要内容进行集中或者专项立法,其他的事项均可由政府制定规章。  


   五、通过立法规划解决立法门槛和部门利益问题

     编制立法规划必然要面对两个问题:一是,哪个项目要立法、哪个项目不宜立法;二是,确定了要立法后,对所谓一类、二类、三类的项目又如何编排分配。这两个问题一直是地方人大编制立法规划时的难点。实际上,对于任何一个项目进行立法的必要性和紧迫性,都可以从不同的角度找出很多依据和理由。这时候,一个项目能不能进入立法规划,进入了规划又安排在什么时间进入人大及其常委会的审议程序,在很多情况下,就容易由那些强势部门甚至有关方面负责人个人说了算。所以,如何在编制和确定规划的过程中避免部门和个人意志左右,使立法的轻重缓急能够反映社会的真实需求,通过立法规划从源头上确立一些立法项目进入门槛的标准,就十分必要。

      长期以来,地方立法中的部门利益没有得到有效解决。有的地方试图在编制立法规划的阶段做一些探索,以从源头上防止、减少和克服部门利益。这是有价值的探索。

      如何在立法规划阶段避免进入门槛时容易出现的一些问题,并为防止部门利益打下前期的基础?似乎可以采取以下措施;

      一是,加强党委对立法规划计划的领导,并发挥人大的主导作用。这方面,可以在党委与人大之间建立起类似联席会议的制度,形成稳定的互动机制,共同确立一些立法项目进入规划计划的基本原则、条件和程序,使得什么样的立法建议能够立项并进入立法规划计划,有较为明确、稳定的标准,不因部门以及地方负责人的地位职权高低而改变,也不因党政及其部门负责人个人的变动而改变。

      二是,发挥人大常委会主任会议、专门委员会和常委会工作机构在立法规划环节克服部门利益的作用,为人大及其常委会发挥主导作用把好关口,做好参谋助手。比如,对于政府相关部门提出的立法项目,人大常委会的法工委要对立法项目的可行性、必要性以及其中存在的关键问题进行系统研究,梳理出立法中可能出现不适当部门利益的具体问题,并出具研究报告,供常委会主任会议在研究、通过立法规划时参考。

      三是,需要加强常委会法工委以及其他工作机构的研究力量。地方立法规划的确定与国家的整体形势密不可分,与全国人大及其常委会的立法进程也密不可分。这样,人大常委会就必须有一支队伍,专门研究国内外形势和法学理论,跟踪全国人大的立法活动,从而为做好立法规划计划打下扎实的基础。实际上,各级人大常委会的法工委都有一个加强研究力量的问题,这是做好立法规划、提高立法质量的重要前提基础。

      六、将立法监督列为规划计划的重要内容

      一讲立法,有一个用得很普遍的说法,叫“立、改、废、释”,也即,一般认为,只有立、改、废、释这样的活动,才属于立法。但是,立法法以及各地方关于立法方面的条例,都没有例外地规定了立法监督的内容。也就是说,立法监督本身也属于立法的一部分,是立法程序的重要一环。这样,如果强调立法规划,当然就应当将它置于立法规划计划中予以考虑。但是,这个问题长期以来没有引起应有重视。

      按照2000年立法法的规定,全国人大常委会对下位法的审查监督,主要是以被动审查为主的,没有规定明确的主动审查机制。既然是被动审查,由于提请审查的时机、主体和被提请审查的下位法等,都有很大的不确定性,所以,要将对一个具体法规规章的监督列入常委会的立法规划计划,就不太可行。但是,2015年修改立法法后,增加了主动审查的内容,实践中,也已经很强调主动审查,要求有件必备、有备必审、有错必纠。这样,即使是全国人大常委会,也应当在立法规划计划中为它对下位法的审查监督留下空间。

      现在,备案审查特别是主动审查,也是地方人大立法监督的重要抓手,因此,地方人大在编制立法规划时,应当对这一立法监督方式予以重视,给其以必要的空间。笔者认为,地方人大在立法中,应当把前述立、改、废、释这四字,改为立、改、废、督,也即,将“释”改为“督”(对地方人大不宜强调立法中的“释”,后文将再予述及)。将立法监督放到地方立法中的重要位置,并在立法规划计划中予以考虑,至少有两方面的好处:

      一方面,可以解决由专门委员会和法制工作机构对规章(包括其他规范性文件)进行审查所引起的争议。专门委员会和法制工作机构在立法监督中只能做辅助性工作,它们本身没有完整的立法监督权,完整的监督权在人大常委会手上。现在,基本由法制工作机构进行备案审查的做法,并不完全符合宪法体制,因为它实际行使了人大常委会的立法监督权。将对规章的监督纳入人大的立法规划,可以使人大的立法监督名正言顺。

      另一方面,有利于地方人大在立法工作中有所为、有所不为,始终把关键性的立法主动权和主导权抓在自己的手中。这方面,可以创新人大开展立法监督与政府制定规章的连接点。比如,在鼓励政府制定规章的同时,加强人大对规章的审查监督,包括人大及其常委会的专门委员会和工作机构提前介入到政府规章制定中,在制定规章的过程中进行监督审查。比如,在鼓励政府制定规章的同时,在立法规划计划中,可以每年拿出一定数量的规章,由人大常委会进行审查,这样,既保证了各方面立法需求的实现,又调动了政府立法的积极性,发挥了政府在立法中的优势,同时又保障把立法中的关键性主动权和主导权掌握在人大手中。

      与全国人大相比,地方人大在立法监督中有更大的空间,可以有更大的作为。因为,一方面,要实现全国人大及其常委会对各类主体的违宪违法行为进行全面的监督审查,还需要一个过程,但地方人大的监督相当灵活,有很多可以挖掘的新点。另一方面,按照宪法法律的规定,全国人大对国务院和地方的立法监督,只能限于合宪合法性监督,而不宜进行合理性和适当性的监督(现在全国人大常委会法工委对地方性法规所进行的适当性审查,初衷和效果无疑是好的,但是并不符合宪法和相关法律的规定,至少缺乏宪法法律的直接依据),但按照宪法法律的规定,地方人大对同级政府以及下级人大的立法是有权进行适当性审查监督的,这个监督的空间就决定了其作为的空间很宽广。所以,地方人大在立法规划中突出立法监督这一内容,对于有效开展立法监督工作,维护法制统一,加强地方人大对政府规章合理性、适当性的审查,保证地方人大在地方治理体系中的核心地位,具有重要意义。

      七、适当淡化地方立法规划

    

2000年制定立法法的时候,草案中曾经规定过立法规划,但立法法正式通过的时候,并没有写这一条。主要原因是立法规划带有行政的特点,与立法机关自身的运行规律不甚相符,而且,即使事先有规划,也未必能如期完成。对于全国人大及其常委会在立法之前,是不是需要一个法定的立法规划,当时是存在争议的。2015年修改立法法,专门写了立法规划这一条。按照时任副委员长李建国的说明,(点击此处阅读下一页)

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