池志培:美国对华科技遏制战略的实施与制约

选择字号:   本文共阅读 1122 次 更新时间:2020-07-24 10:28:03

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池志培  

   美国采用的最重要遏制中国技术发展的行政手段是对中国出口美国的商品施加额外的关税。这些关税的核心目的是迫使中国放弃发展高新技术、进行产业升级的计划。关税的长期存在还将迫使供应链重组,迫使中美之间“脱钩”,将中国移出美国科技发展的链条。

   美国国务院修改了对中国学生和学者的签证规定,将部分自然科学和技术专业学生的签证从5年改为1年,并加强审查。白宫甚至有高级官员提出要全面禁止中国留学生赴美。虽然这个全面的禁令没有被采纳,但是更为严格的专门针对参与特定重大国家战略的中国大学和研究机构的中国学生和学者的签证禁令也已经推出。伊利诺伊大学香槟分校甚至为可能的中国留学生大幅减少购买了保险,显示了教育界担忧的程度。此外,白宫还考虑进一步扩大限制中国研究人员在敏感技术行业的工作。美国联邦调查局局长危言耸听地警示来自中国学术和研究人员对美国的威胁,美国2017年的《国家安全战略报告》中明确指出中国获得美国技术的方式中包括“美国大学” 。

   美国商务部工业和安全局负责两用技术的出口管制,其在2018年8月新增了对44个中国实体的管制名单,主要包括了中国的航空和电子通信技术企业和研究机构。名单中的这些实体被认为负面影响了美国国家安全或外交利益,将无法获得在美国管制名单中的技术。该工业和安全局还负责具体实现美国新的出口管制法案中对“新兴的和基础的”技术的具体说明。2019年,美国商务部继续以国家安全及其他理由,将中国的华为、曙光以及许多人工智能企业列入出口管制“实体名单”。2020年5月又加大收紧出口管制规定,进一步限制华为获得关键芯片的能力,同时也将更多中国公司置于出口管制的实体名单。随着新的ECRA法案的实施,许多新的技术都将被列入监管,这些技术往往是中国企业在美设置的研发中心的重点,这意味着中国企业可能不得不关闭在美研发中心。

   由于5G通信技术被认为是事关国家安全的核心基础设施,美国多个部门对中国企业华为和中兴进行了围剿和打压。美国联邦通讯委员会(FCC)禁止美国受联邦全面服务基金(UniversalService Fund)资助的运营商使用被视为国家威胁的生产商的设备,华为和中兴是其中的主要目标。美国国防部禁止在美国军事基地的商店销售华为和中兴的手机。中兴被以违反美国制裁禁令为名被美国商务部禁止与美国供应商进行贸易,直接导致中兴停摆数月,直到中国通过外交渠道解决为止。这不仅让中兴背上了沉重的财务负担,更极大打击了全球用户对其信心,导致了中兴在开拓5G市场上面临额外的困难。而围绕华为的出口管制成了当前世界科技界最大热点事件,美国政府不遗余力地打压华为一直持续至今。

   3.3以司法手段威慑弹压人员往来与中国企业业务,增加不确定性

   在美国的三权体系中司法权属于法院系统,但是执法工具由联邦政府掌控,即美国联邦政府的执法结构,包括司法部以及下属的联邦调查局、联邦检察官等。

   美国司法部门采取了一系列措施针对中国,例如以“技术盗窃”为名给中美之间的技术交流制造阴影。在这种压力下,美国国立卫生研究院(NIH)主任在2018年8月去信旗下超过1万家研究机构要求其研究人员澄清与国外的联系,与联邦调查局合作调查来自外国的对知识产权的威胁和干涉。司法部还以窃取技术或者知识产权起诉了数名中国个人和企业。在此重压之下,陆续有许多学者、研究人员被所在机构解职甚至被起诉。

   应该说,美国司法部门对于中国相关的所谓窃取知识产权和技术的行动长期存在,但是现在上升到了前所未有的高度。美国联邦调查局局长表示中国目前是该局反情报收集工作的首要目标。在2018年11月,时任美国司法部长塞申思(Jeff Sessions)宣布推出“中国计划”,该计划包含司法部、联邦调查局以及联邦检察官,专门针对所谓的中国“经济间谍行为”。向加拿大签发逮捕引渡华为首席财务官命令的检察官多诺霍(Richard P. Donoghue)正是这个“中国项目”里的成员。美国司法部在2019年1月以一系列莫须有的罪名起诉华为,并公开了一系列所谓的“成果”。在2020年2月13日,美国司法部罗织了数项新的罪名进一步起诉华为,甚至使用了用以打击黑社会等有组织犯罪的法律,这将为其将来将华为列入金融制裁名单铺平道路。

   美国利用本国的法律对中国技术企业的骚扰和打压预计还将继续并加强。即便无法最终定罪,也将利用冗长、昂贵的法律程序来增加中国企业经营发展的不确定性,阻碍它们与西方市场的联系以及在全球其他地区扩展业务。

   3.4威逼利诱他国围堵中国

   美国试图威逼利诱他国来联合打击中国的高科技企业。这在围绕5G的地缘政治中体现得尤为明显,特别是在对华为的围剿中。美国通过各种渠道施压其盟友及部署了美国军事基地的国家,以华为威胁国家安全为名试图迫使他们在网络和通信设备中放弃使用华为设备。其中“五眼联盟”的情报部门合谋抵制华为的设备。在美国的压力下,其他的美国盟国也增加了对华为的安全审查,有些国家如日本也宣布在政府工程中放弃华为设备。而北约盟友如捷克、波兰等国也陆续采取了不利于华为的行动。而对于不完全接受美国立场的英国、德国政府,美国政府甚至以切断情报共享为威胁。美国还试图以提供援助来阻止他国采用中国的5G设备。

   在美国的压力和鼓动下,西方主要国家加强了对来自中国投资的国家安全审查,使得中国企业对外投资渠道收窄。

  

   四、特朗普政府对华科技遏制的制约因素及发展趋势

  

   美国对华科技遏制战略短期内对中国的科技发展有着一定的影响,尤其是许多科技企业,如中兴、华为等,面临着供应链被打断的巨大风险。越来越多的中国企业和研究机构可能面临关键零部件断供、人员交往中断、资金来源减少、被迫剥离资产等问题。整个科研网络以及供应链的调整注定会有相当的成本。但是这种战略的实施前景并非完全确定,依然受到诸多宏观和微观因素的制约和影响。

   特朗普政府对华的科技遏制是美国对华政策的一部分,或者说是中美关系的一部分,所以其发展必然会受到中美关系整体变化的影响。影响中美关系的因素有非常多,但是有两个方面因素对于科技遏制的前景影响最大。

   第一,美国对华的科技遏制受制于美国对中美关系的总体评估,即双方的共同利益的大小,以及对于中国的意图的看法。如果美国认为中美之间的利益重合度很低,而又认为中国试图推翻美国领导的世界秩序,那么美国会加强对华的遏制。

   第二,美国对华的科技遏制还取决于美国对于中国技术发展及潜力的估量。如果中国技术能力落后,无力威胁美国,或者发展的潜力耗尽,那么美国自然没有动力也无需进行这种科技而如果中国技术发展已经能够实现自足,并且在关键领域上已经能够接近美国的水平,那么美国的科技遏制战略也就失去了价值,不管是技术限制还是人员、资本的限制都不再具有意义。当中国技术发展水平在起飞阶段并且展现了巨大潜力,让美国感到巨大威胁将至的时候是美国对华科技遏制最为激烈的时候。当前的情形正是处在多年的巨额科研投入以后,中国自主高新技术的爆发期,因而也遭到来自美国的最大阻力。因此,美国对华技术能力和潜力的评估是影响其对华科技遏制的一个重要因素。

   这两个因素涉及中美之间较为宏观和战略的因素,但美国的科技遏制战略也有较为具体和微观的层次。在这个层次上也有一些制约的因素会影响到美国对华技术遏制及未来的趋势。

   4.1技术进步需要双方合作

   随着全球化研发和生产的发展以及跨国学术研究网络的出现,科技的发展愈发是一个全球合作的过程。这不仅体现在很多超大型的全球科研项目中,比如人造太阳、人类基因组等,也体现在跨国企业在不同国家之间的研发和生产的整合。在美国商务部公布的新兴技术名单中,许多高科技的发展都有广泛的中美合作,比如人工智能方面。中美在人工智能领域拥有各自的优势:美国在基础理论上拥有优势,而中国在数据规模、政府支持、人才数量等方面有优势,人为切断这种联系对于美国相关领域的发展也会有重大的负面影响。如果一场美国的对华科技遏制迫使全球的科技发展分成两个不同的阵营将不利于技术的进步,而这也包括了美国的技术发展。因此,对华科技遏制对于美国本身技术发展的影响将是美国需要考虑的一个因素。

   4.2美国高技术企业的发展需要中国

   随着中国日益融入全球市场,成为重要的研发和最重要的生产基地,美国高科技企业对于中国的资金、市场、供应链也有相当大的需求,特别是在于市场和供应链上。据统计,尽管2019年苹果公司来自中国大陆市场的收入有所下降,但仍占其收入的17%。全世界的智能手机有超过70%在中国生产,苹果每年售出的约2亿部手机几乎都在中国生产。美国的科技巨头高通、博通、美光等来自中国市场的营收超过其总营收的一半以上。即便对于脸书(Facebook),中国也是其仅次于美国的第二大收入来源地。美国的科技遏制战略将会使得这些企业的市场萎缩,而市场往往是驱动技术开发的最大动力。没有庞大的用户群体和销售市场,就无法更好地缩减成本和集聚足够的资源进行进一步投资技术开发。并且,限制对中国的技术转移不仅将降低美国技术企业在华的市场份额,也将降低美国企业的产品在其他国家的市场份额,因为中国的高科技产品在全球终端市场所占的份额巨大,包含美国科技成果的中国产品不仅行销于中国,也销售到全球大部分其他国家。

   对华的技术封堵也将给美国企业带来供应链上的挑战。缺少中国的供应链和制造能力,美国高科技产品的规模化生产将受严重影响。根据联合国的数据,2018年中国的制造业产出占全球的比例(28.4%)已经超过了美国(16.6%)和日本(7.2%)的总和。根据美国Knoema 2020年2月的数据。大规模生产的转移即便可能,也需要非常长的时间,也没有任何国家能够承接这种规模的转移,更不用说还需要配套的各种基础设施。对于像苹果这样的美国科技巨头而言,类似于富士康在中国的产能目前还没有哪个国家能够实现。

   此外,不仅美国的科技巨头,美国的新兴技术企业对中国的资金和供应链也有需要。中国实际上给了美国的初创企业接入资金、供应链和市场的最好途径。如果一个美国的初创企业能够获得中国的投资,那么中国的资方会更好地帮助这些初创企业去接触中国的产业链,并帮助其产品在中国与世界其他地区生产与销售。这些资源是一个只在硅谷的技术初创企业所无法获得的,而这些资源将决定一个创新能不能最后走向成熟和推向市场。全面遏制中国科技的发展也将会阻断美国初创企业快速发展的重要路径。

   4.3国际竞争的压力限制技术遏制

如同经济制裁一样,科技遏制战略的效果也取决于能否实现多边的管制。美国技术限制和出口管制失败的一个著名例子是21世纪初美国对商业卫星技术的单边出口管制。由于怀疑中国从美国商业公司中获得敏感技术来提升卫星和弹道导弹的实力,在1999年,美国将商业卫星和相关部件技术按照军品加入出口限制。但是同时期的中国和欧洲致力于向国际市场输出商业卫星技术和产品,美国企业由于严格的管制导致成本大大增加而严重影响了国际竞争力,最后导致美国在全球卫星制造市场的份额从2000年的约52%下降到2008年的约29.5%。而为了避免受到美国出口管制的限制,中国和欧洲都致力于开发替代技术以避免使用美国厂商的零部件,最后欧洲和中国都发展出了相关的技术,给美国卫星企业带来了进一步的市场损失。在市场不断萎缩的情况下,产业规模减小会导致新技术的开发迟滞,美国卫星企业的技术发展也出现停滞。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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