秦前红 石泽华:我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景

选择字号:   本文共阅读 86 次 更新时间:2020-07-24 08:10:53

进入专题: 高校监察制度  

秦前红 (进入专栏)   石泽华  
第二,监察派驻的授权形式。监察派驻形式是常态性派驻还是临时性派驻,《监察法》对此没有明确说明。从赋予各级监察机关更多自主判断权,进而因时制宜、因地制宜的角度考虑,具体临时授权更加符合实际需要。为此,可以出台法律解释针对差异化授权的依据、标准和限度等进行统一规定,并通过监察法规等形式细化高校派驻具体规定[22](P65-75)。

  

   第三,派驻机构的领导体制。(纪检)监察派驻机构应遵循“派驻统管”原则:其一,派驻机构与驻在高校之间,是监督与被监督关系,故主要履行监督责任,不承担党风廉政建设日常工作;其二,派驻机构与驻在高校监察机构之间,是二元并行关系,没有直接隶属关系;其三,派驻机构与驻在高校机关纪委和直属单位、垂管单位等之间,是纪检监察工作上的指导关系,对它们进行业务指导和监督检查。

  

   第四,派驻机构的机构设置。为达成本与效能之折中,至少应考虑以下问题:其一,由本级监察委员会直接向高校派驻,还是由前者驻高校主管部门监察机构间接向高校派驻,后者是否契合派驻的授权原理。其二,何时派出监察专员,何时派驻监察机构。其三,何时采取单独派驻,何时采取归口派驻。其四,派驻机构与驻在高校监察机构之间,应采取分立、合署抑或合并方案。这三种方案各有其优劣,须仔细斟酌:从“派驻统管”原则和两种监察的性质区分来讲,派驻机构与内设机构不宜合署或合并,而且高校监察人员也属国家监察对象,由此存在自我监督之嫌;从人员精简、程序简化和实际效能来讲,分立却难实现改革目标。其五,如何解决人员编制和财物支出。就前者而言,是单派专员担任高校纪委书记及监察机构主任(或分派两位专员各任一职),还是派数人担此二职及其他中层职务,抑或高校监察工作人员皆由派驻,就后者而言,派驻监察人员之财物若仍由驻在高校统一支出,如何确保其不“作壁上观”。

  

   第五,派驻机构的职责权限,其具有何种类别及程度的监察职权。例如,在调查权限方面,不容置喙的是它的法律地位决定了它在任何情况下皆不得被授予监察留置措施有关职权,那么,有无必要或何时可得向其授予冻结、查封、扣押等限制财产自由之调查权呢?此外,在《公职人员政务处分法》通过施行的背景下,如何科学把握派驻机构的处置权限,也是各方高度关切的重要问题。

  

   (三)理顺高校监察机构与监察委员会、监察派驻机构的监督关系

   第一,监察对象的区分与衔接。高校监察机构的监察对象的认定,并不以岗位类别上是否属于管理岗位作为区分标准,而是强调是否属于学校行政机关各部门行政工作人员和学校任命的其他人员。所谓管理岗位,指向的是岗位类别,与《监察法》规定的高校管理人员不是同一概念。

  

   关于监察委员会的监察对象的识别标准,主要有行为认定、身份认定、监察权属性认定和复合认定等逻辑进路,由此派生出“公权力行为说”“行为、身份折中说”“多要素新公权力说”“多维体系认定说”和“国家职能实现方式说”等诸多主张。暂搁争议,至少从《监察法》第1、15条的表述来解读,其针对监察对象本质上确立了形式与实质的双要件。具体而言,对于公职人员(形式)应取广义,既不限于特定编制身份,也不限于某种财政供养或特定职级;对于公权力(实质)则应取狭义,即纳入监察客体的主要是国家公权力,只有极为特殊情况下社会公权力才属于监察客体。此外,2018年4月印发的《国家监察委员会管辖规定》(试行)第4条第4、6项进一步指出,公办教育单位中从事管理工作的人员指的是“这类单位及其分支机构”中的“从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”,但未详细列举各指哪些人员。

  

   我们认为,所谓高校管理人员,主要应指以下四类人员:第一,学校党政负责人。高校校级行政领导干部本身不是高校监察机构的监察对象,但作为行政机关任命的高校工作人员应纳入监察委员会的监察对象,同时校级党委领导人员一应纳入此范围。第二,学校内设职能部门负责人、以学校名义正式任命的二级单位党政负责人,包括校务办公室和财务、后勤等内设部门以及各学部、学院和实体科研机构等。第三,在人事安排、考试招生、国有资产管理、科研项目管理等涉及国家公权力行使和国有资产使用的部门中从事组织、管理等工作的职员。第四,在高校中从事监察和审计等监督工作的人员。与科研教学之学术职务不同的是,这些人员行使的是传统意义上的国家公权力,故其虽不属于学校及各部门领导人员,仍有可能被纳入国家监察对象。

  

   值得注意的是,科研教学人员(普通教师等)和仅有学术职务的人员(教研室主任以及学术委员会及其专委会、学位(分)评定委员会和教授委员会的委员等),不宜直接被认定为监察委员会的监察对象。现代社会中,每个人都是多种角色的集合,高校的社会功能与人员结构决定了相当数量上述人员兼有高校管理人员的身份,因此,这里主要指未担任行政职务,或者所担任行政职务不行使国家公权力的这两类人员。他们不是上文归纳的四类高校管理人员,但同属财政供养人员,对此有必要结合实质标准进一步判断。实践中,确实存在一些高校科研教学人员在科研经费使用、自主招生及研究生入学考试、学位答辩及评定等过程中判断失误甚至谋取私利的现象。但是,此类行为所行使的不是国家公权力,其本质上属于学术自主判断的范畴。进一步讲,其若没有涉嫌违法犯罪,便应限于高校内部处理,即便特殊情况下进入行政复议或行政诉讼程序(如当事人对学位授予或撤销决定不服),也应基于“学术遵从”原则和学术自主判断价值等审慎处理。

  

   第二,职责权限的区分与衔接。在管辖权限方面,必须科学划分不同监察主体的案件受理范围,充分发挥各自独特优势。从干部管理权限讲,派驻机构应无权直接立案调查校级管理人员,但如此便无法消解此前内部监督症结;从监察效能讲,若其无差别地监督驻在高校中基层管理人员乃至普通教师,便不仅超出国家监察对象,也难以彰显派驻监督优势。为此,应注意“一个前提、一个区分、两个重点”。“一个前提”是指,基于“派驻机构之监察对象须以其派出主体之监察对象为限”的原则,只要不是监察委员会的监察对象,便当然超出派驻机构的管辖范围。“一个区分”是指,高校监察机构和监察委员会及其派驻机构各自针对不同性质行为并追究不同类型责任,前者主要针对高校工作人员违反内部纪律规则的行为,并追究相关违纪责任和专业责任;后者主要针对高校管理人员职务违纪违法犯罪的行为,并追究其一般公职责任和违法责任。“两个重点”是指,一方面,就派驻机构而言,其虽面向校内所有国家监察对象开展监督,但其重点对象应是学校领导班子成员和上级单位管理的其他干部(参与调查)o以及学校中层管理人员(主要负责调查);必要时,可以直接调查科级及以下管理人员。另一方面,就高校监察机构而言,其虽面向校内各类工作人员开展监督,但其重点负责查处(没有纳入国家监察对象的)学校任命的中层干部和各职能部门工作人员;同时,应主动接受派驻机构的监督和指导,并向主管部门或教育督导部门做好报审工作。此外,还要注意做好监察派驻机构与高校所在地监察机关的衔接工作。

  

   在调查权限方面,必须依法赋予监察机关职责权限和调查手段,以法治思维和法治方式做好初核、线索处置和立案调查等工作。这至少包括两个方面:其一,为使派驻机构便宜行事、落实权威、收集证据,可对《监察法》第38条“初核”条款作扩大解释——经派出主体依法批准后可于派驻机构之内设立承办部门,由其制定初核方案、成立核查组并经批准在权限范围内采取必要措施收集证据,初核方案须经监察派驻机构主要负责人和派出主体分管负责人审批。其二,高校监察机构不是法定监察机关、监察派驻机构亦不等于监察委员会本身,二者皆无权决定、批准和执行有关限制人身自由的调查措施,也不得成为这类措施的授权或委托对象。若欲对高校工作人员采取留置措施,须由本级监察委员会领导人员集体研究决定,经法定程序批准或备案,再交相应机关在特定场所执行。

  

   在处置权限方面,按照监察对象的类型区分,应注意两点:一是对于前述四类高校管理人员,其若存在职务违纪、违法或者犯罪行为,监察机关有权直接立案调查及处置。不过,基于对高校自主惩戒权之尊重,监察机关在行使处置权时需要区分两种情况:一方面,对于《公职人员政务处分法》明确规定的政务处分形式,监察机关有权通过监察决定直接作出相关政务处分;另一方面,除了内部政纪处分以外,高校还有权作出其他内部惩戒措施,后者属于严格意义上的自主惩戒权范畴,对此监察机关不得直接施以监察决定,应当通过有关内部惩戒的监察建议的形式间接实现其意志[23](P37-55)。二是对于不属于国家监察对象的高校其他工作人员,若其确实存在职务违纪、违法或者犯罪行为,监察机关可以通过适当形式依法将其定性为《监察法》第15条规定的有关人员。不过,对于《监察法》所设此类弹性条款必须慎重适用,“尤其是对‘有关人员’的理解不宜做扩大适用”[24](P27-34)。与此同时,考虑到他们本身不是严格意义的公职人员,基于“在处理处分对象与监察对象的关系时,应明确处分对象需以监察对象为限”[25](P8-24)的原则,监察机关在行使处置权时,不宜向高校提出有关内部惩戒的监察建议,仅得就此暴露之廉政制度缺陷向高校提出监察建议予以优化,或者当其涉嫌职务犯罪时将其移送检察机关审查起诉。

  

   (四)高校监察制度的远景

   针对高校监察制度的未来完善路径,上文主要从它与国家监察体制改革之对接视角出发。那么,如果从此项制度自身出发,其是否存在一种理想模式?

  

   所谓高校者,以求大学之道,“明明德、亲民、止于至善”(《礼记·大学》)。在西方文化中,“university(大学)”的词源是拉丁文“universitas”,原指社团或行会,其词根与“universe(宇宙)”相同。在我国,高校公办模式与自主办学、探索真理等理念并不违背。如何实现“依法治校”之目标,高校监察制度是其中关键一环,却不等于全部。所谓监察,本质是对公权力行使的监督制约,其对象或系团体、或系个人,面对不同的机构、编制和岗位,高校监察制度的功能及作用也是不同的。近年来,许多高校陆续成立了教职工(行政)纪律处分委员会,并下设挂靠人事部门之办事机构。追本溯源,之所以如此安排,乃是基于对高校与教职工关系的定位而作出的:如果认为彼此之间是契约关系,尤其是在扩大聘用制比例的背景下,那么由人事部门进行政纪处分便是合适的。但是,不少高校却在实际工作中混淆了监察和人事部门的关系。我们认为,解决这一矛盾的合理方案,应是缩限高校监察机构的监察对象范围,将中层以上级别的干部或管理人员交由监察机构处理,其他则由人事部门处理。一个追问是:公办高校之监察,仅限于公职监察或行政监察吗?当前各校人事部门进行的人力资源监督管理工作,可否理解成一种内部监察呢?总之,高校监察制度之远景,必然是将行政监察与人事监管相分离,同时处理好学校监察机构、教职工所在单位和人事部门的相互关系。

  

在廉政监察之外,国家监察应否及多大程度可以介入公办高校内部监督?尚须注意的是,廉政监察远非公办高校内部监督之全部,后者还关涉执法监察、效能监察、审计监察和学术惩戒等多项工作。考虑到公办高校在特定层面具有不同于私立学校和民间组织、私营企业等的公权力面向,就此面向而言,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 高校监察制度  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/122226.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统