秦前红 石泽华:我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2020-07-24 08:10:53

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  
《公职人员政务处分法》对此持肯定态度,若据此,则国务院及其相关主管部门将有权结合实际情况,对高校违法公职人员之处分事宜作出具体规定;还有一种观点主张,“全国人大及其常委会以外的其他国家机关和部门制定对国家公职人员的政务处分规定的,应当征得国家监察委员会的同意”[18]。鉴于原国家监察部已不存在,上述观点皆有其道理,但仍须仔细考察、审慎决定。

  

   第二,在政纪责任的追究上,从独立追责到与监察机关共同追责。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第2条第3款和第23条第2款,行政监察部门主要追究行政机关任命的高校工作人员的一般公职责任;对于高校监察机构之监察对象(以及普通教师),一般由高校自行追责。本轮改革下,高校监察机构的部分监察对象也被纳入国家监察对象,由此同时接受高校监察机构和国家监察机关的双重监督,其在特定情况下甚至可能受到两种不同性质的处分。要注意的是,那种认为国家监察全面覆盖即意味着公职人员的全部违纪违法责任皆由监察委员会予以追究的观点,也是缺乏依据的。有学者将公职人员之责任承担分为犯罪责任的追究、违法违纪责任的追究和违反内部规则责任的追究三个层次[15](P64-73)。就高校工作人员而言,其违法违纪责任可能由高校监察机构和国家监察机构共同追究,但若仅属违反内部规则责任,则应由高校自行追究。结合《公职人员政务处分法》有关规定,处分决定机关、单位包括“任免机关、单位”和“监察机关”两类,鉴于二者在性质上分属专业监督(内部监督)和权力监督(外部监督),此种二元监察并存不悖。不过,若要同时实现校内政纪追责与国家政务追责,则须明确区分专业责任和一般公职责任,否则有违“一事不再罚”原则,《公职人员政务处分法》第16条对此有专门规定。

  

   第三,在监察人员的产生上,从独立产生到与监察机关共同产生。《高等教育法》第41条第1款第3项规定,高校校长行使的职权包括“任免内部组织机构的负责人”。校内监察机构之负责人即属此列。根据“两个为主”原则,“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”,但这并不影响作为校内职能部门之监察机构的主要负责人由学校自行产生,因为高校监察机构虽与学校纪委合署办公,但并未合并设立。此外,高校监察机构中除主要负责人外的其他工作人员,当然也应由学校自行决定和任免。本轮改革对此之影响有二:一是高校纪委主要负责人之人事任免比以往更加强调上级纪检监察机关的直接作用。例如,观察近年多所中管高校纪委书记之职务调动消息发现,有关程序已由中共教育部或其他主管部委党组“经与中共某省(市)委商得一致”,改为“经中央纪委国家监委同意,并与中共某省(市)委商得一致”。在高校纪委书记话语权提升之当下,这暗示着高校监察人员之产生或将受到上级纪检监察机关的更大影响。二是部分省份正在通过试点派驻改革探索不同模式的省属高校纪检监察改革方向。从机构设置讲,若改革采取派驻监察组组长或监察专员兼任学校纪委书记的模式,便不排除未来通过校内程序使副组长或副专员兼任学校纪委副书记、内设监察机构主任职务的可能性;此外,还有论者提出将高校内部监察机构统一更名为监察专员办公室、监察专员办事机构,并与纪委办事机构合署办公的方案[4](P16-21)。

  

   四、高校监察制度未来完善路径之探讨

   国家监察体制改革背景下,高校监察制度仍有存续价值,其角色及功能是国家监察无法全然取代的。在此基础上,高校监察制度对接国家监察体制改革的可行方案,应当是在既往“以内部监察和纪检约束为主渠道”的模式之上完善创新。

  

   (一)高校监察制度的存续价值

   深化监察体制改革并不一味要求完全取代被监察单位的内部监察,而是强调区分对待不同性质的被监察单位。例如,就行政机关而言,其廉政监察职能已转隶至监察委员会,但是包括国土监察、环境监察、劳动监察等在内的诸多行政执法、效能监察等职能便并未也不宜整合至监察委员会;又如,就我国大量存在的民间组织和私营企业等而言,其是否设立内部监察机构并做好内部监察工作,便不属于国家监察的考虑范围。就高校而言,以下三大因素决定了未来高校监察制度仍有存续价值。

  

   第一,多元监督格局下高校监察的角色定位。在高校多元监督格局中,高校监察制度无疑是其中不可或缺的重要组成部分,甚至在某些方面发挥主导性作用。尽管该格局在本轮改革冲击之下已发生变化,高校监察制度本身亦面临调整,但后者仍在其中发挥重要作用,由此高校监察之角色定位主要表现在两个方面:一方面,就高校监察机构自身而言,它仍是校内负责行政监察工作的职能部门,亦是执行内部纪律规则的主要机构,并因能够较好兼顾自主办学和监督制约等价值要素,由此具备其他监督形式难以比拟的独特优势;另一方面,就多元监督格局整体而言,其他监督形式的运行通常也有赖于高校监察机构的参与协助。正如前述,学术惩戒措施之事实依据和后续落实等方面,有时需要高校监察机构的参与协助;不仅如此,它在党内纪检、行政监察(国家监察)和检察监督过程中,也扮演着相应的角色。例如,党委纪委在处理高校党员干部时,需考虑政纪处分一般应与党纪处分相匹配的原则;有关监察事项若涉嫌(构成)犯罪,则应移送司法机关依法处理,由此高校监察机构的线索发现和移送工作,便直接关涉后续刑事侦查及审查起诉事宜,其前期调查形成的案件材料也可能经过转化成为刑事诉讼证据。

  

   第二,功能优化视角下高校监察的相对优势。这主要体现在三个方面:一是相对直接和便捷。国家监察的外部性决定了它对高校之监督制约的他律属性,这虽是国家监察的重要价值所在,但有时也可能导致一定的间接和繁琐,因为此种他律之勃兴更主要是源于其“监督的再监督”[19](P25-36)[20]的职责定位。二是相对全面和广泛。鉴于两种监察之职能交叉主要限于廉政监察,故在对象和范围上,高校监察可就国家监察无法或不宜直接干涉之内容予以监督和纠正。三是相对低成本和易操作。制度的成本和操作性,既是我国采取高校内设监察模式的原因之一,也是未来改革必须考量的重要因素,在此方面高校监察无疑有着巨大优势。这些优势,使其得以与国家监察互为犄角,在相对合理的成本控制下实现对高校及其工作人员的全面监督和有效制衡。

  

   第三,教学科研规律下高校监察的学术遵从。高校是主要提供专业化公共服务的知识密集型组织,其内部监察在践行“学术遵从”原则的过程中,能充分遵循高校运作、教学科研和学术发展的独特规律与价值。当然,高校监察的内部监督、同体监督属性也决定了有必要对高校及其工作人员施以必要的他律性监督和制约。与此同时,从世界范围看,在两大法系中高等教育领域的监管型治理模式可谓其勃也兴,但此种监管也受到学术自由的合宪性控制等公法规制以及普通法传统的制约,故而更加恰宜的监管模式显然不是单一地创设规制,而是对高校自我规制的规制[21](P3-27)。从高校学术专业发展来看,部分政府部门和专业性人民团体各自在职责范围内承担着监管职能。鉴于此,监察委员会的职责,应是帮助高校解决廉政监察存在的制度性问题,同时围绕对高校学术专业发展具有监管职能的政府部门和专业性人民团体进行监察,不宜代位履职、直接介入。这也符合监察委员会“监督的再监督”的职责定位。

  

   (二)“例外性”嵌入监察派驻制度

   监察派驻制度以其“派”的权威和“驻”的优势,在相当程度上弥补了统一监察和内部监察的缺陷,由此成为二者的衔接桥梁,为高校反腐败事业进一步发展提供了新的思路和方向。不过,我国高校不宜直接纳入国家监察派驻全覆盖范围,应当坚持“以不派驻为前提、派驻为例外”原则。

  

   一个前置问题是:为什么我国高校监察制度建立之初,选取的是内设监察模式?既然我国公办高校由政府相关部门主管,那么,将高校纳入行政监察派驻范围,这似乎是合理的。但是,这却不符合高校监察制度的法律规范和现实需求。一方面,《行政监察条例》有关派驻事项的表述是“根据工作需要可以”,而不是“应当”,可见针对高校采取的是有条件的(而不是无差别的)派驻;《行政监察法》将驻在对象限缩为政府所属部门,由此高校不纳入行政监察派驻对象。另一方面,如此设计的现实意义也乏善可陈。首先,行政监察派驻模式和双轨监察模式均未解决内设监察模式之关键症结,即双重领导制下的派驻机构较诸内设机构并无本质差异,身兼两职的派驻工作人员也很难真正发挥外部监督的优势。其次,实践中,2001年以来中央“派驻统管”改革确实发挥了相当作用,但是,这一经验却无法在高校领域复制。实际上,21世纪初高校合并浪潮启动之前国内庞大的高校基数,意味着作为政府内设机构的行政监察部门连无差别派驻都很难完成,否则必因鞭长莫及造成巨大的制度成本浪费,更遑论在此基础上进行统一管理。正基于这种现实考虑,1992年国家教委和监察部的两份意见都将由行政机关任命的高校工作人员排除于高校监察机构的监察对象之外,以期在制度愿景和现实成本之间取得平衡。可以说,内设监察模式既是特定时代背景下的妥协之策,也是功能主义视角下的优选之策,具有相当程度的合理性。

  

   我国高校应否纳入国家监察派驻范围?对此须结合多方因素综合考量。首先,国家监察与行政监察之间并无本质上的承继关系,因此,行政监察派驻有关的理论与实践,无法直接套用至国家监察派驻。其次,《监察法》规定的监察全面覆盖原则是一种有限度的全覆盖,所谓派驻全覆盖同样是有限度的,其指的是特定条件下对特定范围的单位做到全覆盖。《监察法》第12条规定的派驻对象是单位和行政区域。从目的和体系解释来看,将“法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”纳入派驻对象之本意,主要是将参公管理的事业单位纳入派驻全覆盖;至于普通事业单位,是否对其派驻还需作进一步考虑。再次,高校本身的性质定位,决定了它不宜直接纳入国家监察派驻全覆盖范围。理由有三:其一,高校不是参公管理的事业单位,其宗旨主要是提供专业化公共服务等公共事业产品,而不是管理公共事务;其二,作为知识密集型组织,高校需要遵循其所在领域的独特运作规律并尊重其中蕴含的独特价值;其三,高校中普通工作人员数量极为庞大,部分高校教职工多达万人,其中国家监察对象(尤其是中层职级以下的监察对象)却相对较少,由此较诸监察委员会之直接监察,大范围派驻的集约化效益还有待观察。最后,鉴于《监察法》第12条有关派驻对象之列举采用了“等”的修辞性表述,可见其是非封闭式列举。鉴于国家监察派驻在实现高校监察制度与国家监察体制改革之对接、构建国家监察权与自主惩戒权衔接之桥梁等方面具有重要作用,可以将其例外性地嵌入高校监察体系。

  

   尽管针对高校只是例外性地施以派驻,仍须将此制度制度化和规范化。这至少要明确五个问题。

  

第一,监察派驻的派驻情形。当工作存在需要时,经法定程序监察委员会可对高校施行派驻,但须严守以“工作需要”为判断标准。所谓“工作需要”,指的是有利于监察资源集约化利用和提高反腐效能。我们认为,这存在以下几种可能情形:一是有的高校中国家监察对象或者涉案人员基数极为庞大,单靠统一监察、巡视巡察等措施力有不逮;二是有的高校近期发生塌方式腐败,亟需借以派驻恢复廉政生态;三是有的高校虽尚不完全满足这些条件,但地处偏远,其主管单位和监察机关无法及时跟踪监督履职等。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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