秦前红 石泽华:我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2020-07-24 08:10:53

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进而有助于学术道德建设、维持学术自律。其三,就二者关系而言,高校学术惩戒制度自身功能之实现,有时也需要高校监察机构等的参与协助。例如,高校学术委员会虽有相关调查权,但当学术惩戒措施之事实依据与其他行政事务相涉时,便需高校监察机构等其他监督机构参与检查调查;又如,学术惩戒措施之执行落实,通常也有赖于高校监察机构、人事部门和教职工所在单位的协助配合。质言之,在维持学术自律的过程中,高校监察与学术惩戒两大制度并行不悖、无法互替。

  

   于此基础上,我国高校监察制度区别于一般意义之监察的独特价值,就集中表现于它能够在保障学术自由与防止学术腐败之间达致应有的自律性均衡态势。为了实现这种自律,高校及其监察机构通常具有以下三个方面的权限:一是自行处理内部事务——这意味着高校内部的学术事务和行政事务通常应由高校及其工作人员自行处理;二是自行制定内部规则——这意味着高校内部诸项事务的规则及监督机制通常应由高校自行制定;三是设置专门的惩戒处分程序——这意味着高校内部工作人员的惩戒及处分的权限和程序不同于一般的行政官员。

  

   值得注意的是,基于科研教学规律和学术自由等要素,高校监察在维持学术自律的过程中,也须尊重中国高校的学术传统和学术规律。除了不得干扰学术惩戒工作,还有一个重要问题:在设置政纪处分程序时,对于高校教师是否应作特殊考虑?高校教师一方面在权利义务上尤其强调与高校签订的聘用合同,因为《高等教育法》对此规定的是教师聘任制和平等自愿原则,这便不同于对管理人员采取的教育职员制度;另一方面在职责上也不限于单纯的教学培育工作,还相当程度上关涉学术科研工作,这决定了他们的权利义务较诸中小学及幼儿园教师更加特殊。例如,基于学术委员会具有的与学术成果认定相关的检查、调查和处置等职权,对于严重违反学术职业道德行为,其若未先遵循规定程序调查并经学术委员会审议认定属实,便不得作为政纪处分事由o;又如,许多高校在其章程中专门规定:凡属于学校学术委员会职责范围的事务,在提交学校党委会、校长办公会议讨论前,应当通过学校学术委员会咨询、评定或审议,据此,若欲以科研成果未达标或者学术失范为由,调整身兼高校教师身份的行政领导干部的职级身份,也应先行咨询学校学术委员会的意见。

  

   参考美、德等国家的公立高校,各自为了维持学术自律也都作出了相应制度设计。在美国公立高等教育系统中,鉴于统一教育管理法律体系的缺失和州政府对高校内部事务的谦抑,自律制度显得尤为重要,并且与自治制度相互促进[8](P35-39)。例如,针对教师的学术诚信委员会专门负责指导教师对学生实施诚信教育和监督,其要求“如果对教师提出行为不端书面实名指控,则需由常务副校长兼教务长组织学校相应委员会进行调查,并作出处理决定”[9](P62-63),司法审判也通过“学术遵从”原则给予学术自律以倾斜性保护[10](P124-134)。德国虽有政府管理高校的传统,却已建立了以内部治理机制为基础的学术不端治理体系。在德国,高校普遍参照德国科学基金会和高校校长联合会等专业协会的建议和指南自行制定了《确保良好科学实践行为规程》,建立了包括监察、调查与处理的详细程序制度,据此内设之监察专员(此职务不得由领导层担任,且与跨地区及联邦监察专员并无层级关系)可谓德国学术不端治理体系之重要枢纽,主要承担学术不端有关咨询服务、受理举报及开展预调查或调解等职责,也可将有关事务提交至校内调查委员会,并由后者调查及作出认定[11](P61-68)。

  

   三、国家监察体制改革对高校监察制度的影响

   在本轮改革转隶浪潮中,高校监察机构保留至今。但是,根据《监察法》第15条,高校中从事管理工作的人员(下文简称高校管理人员)和有关人员将纳入监察对象。目前,部分省市已经启动派驻试点工作。由于国家监察与高校监察存在一定程度的重合,后者的功能空间也面临着相应调整。

  

   (一)将高校纳入国家监察范围应属必要

   将高校领域纳入国家监察范围,是国家监察体制改革和监察全面覆盖原则的必然要求。强化党和国家自我监督要求实现国家监察全面覆盖,这也是本轮改革的关键方向和《监察法》的重要原则。综观《监察法》有关表述,所谓公权力,应是其实质性判断标准,但后者并非宪法或法律上的概念,而是一个学理概念[12](P62-70),因此,对其的理解是问题的关键。就高校而言,应重点考察其是否行使公权力、其行使的是不是《监察法》规定的公权力、其是否属于《监察法》规定的行使公权力的主体等。其一,在我国,公办高校作为公益二类事业单位,在特定范围内承载着来源于行政权力提供公共产品和公共服务的权力,发挥着与政府部门相似的管理职能,既具有一定的国家公权力属性,又具有相应的社会公权力属性。就高校的国家公权力面向而言,其有必要纳入国家监察的覆盖范围。其二,将高校纳入国家监察范围,有利于处理好政纪自察和统一监察的辩证关系。实践中,高校监察部门与其监察对象同属一校,其内部监督、同体监督之窠臼绝难自除,这使得高校监察制度一定程度遭受诟病。较诸行政监察部门对高校之监督,国家监察的重要优势在于,其不仅在高校实现政纪自察的过程中为其注入一定的外部监督、独立监督等元素,而且在监督逻辑上超越了政府与高校之间的管理关系,直接由监察机关对高校中所有行使公权力的公职人员进行监察,由此实现了与被监察单位的关系疏离和对监察对象的全面覆盖。

  

   另一方面,这还有利于进一步处理好学术自律和学术他律的辩证关系,并且在监察效能、高校自治和学术自由等要素之间取得价值平衡。前述梳理可知,现代大学制度背景下的教学培育与学术科研都具有相当程度的自律属性。不过,以辩证视角观之,对于“高校自治”“学术自律”等理念,既要充分重视,也不能片面化、绝对化。国内学者们镜鉴美、德等国外经验,也逐渐意识到过犹不及:过度的高校自治与过度的政府介入一样,都有可能不利于学术发展[13](P102-106)[14](P14-20)。在这个微尺度“天秤”中,如果说保障学术自由和防止学术腐败二者各执一端,那么学术自律便是一枚关键砝码:其若能够时刻维持在合理范围内,便可促进二者之间应然关系实然化,既保障学术自由的充分自主空间,又对学术自由施以必要的约束;但其若超出合理范围,便有可能沦为特定机构和个人的工具,甚至加剧学术失范、学术威权等现象。实践中,部分高校施行的学术自律已然有失偏颇,有必要对此施以必要的他律性监督和制衡。这种“自律为主、他律为辅、二元互通”的监察格局,正是综合考量监察效能、高校自治和学术自由等多重价值之下的理想模式,有利于持续稳定推进我国高等教育的科学研究与学术进步。不过,鉴于高校的管理职能和国家公权力面向仅限于极为专业的特殊领域,国家监察机关对高校之监督也必须基于一定的范围和限度。

  

   (二)高校多元监督格局下两种监察的职能交叉范围

   结合我国宪法体制和高校性质,高校及其工作人员在行使公权力的过程中,长期以来主要接受四个方面的监督:一是内部监督机构之内部监督;二是党委和党内纪检机关之党内监督;三是行政监察部门之政府监督;四是检察机关之法律监督。国家监察体制改革在相当程度上改变了上述多元监督格局:一方面,随着监察委员会的设立,高校受到的监察监督由原本的行政监察和高校监察,改变为国家监察与高校监察,不少非行政机关任命的高校工作人员也被纳入国家监察对象范围;另一方面,随着检察机关反贪职能整合至监察委员会,在对高校中国家监察对象之职务犯罪行为进行调查时,监察委员会便在很大程度上取代了原本的检察机关的相关职能。

  

   在此格局及其变化中,高校监察有两个颇需关注的特点:其一,相对于其他监督形式,高校监察更加注重内部监督、专业监督等属性;其二,高校监察的现实功能不是单一的,不仅行使着廉政、执法和效能等监察职能,亦与高校人事监管、学术惩戒等事宜牵连甚密。有鉴于此,若欲进一步明确本轮改革对高校监察制度的影响,必须仔细区分国家监察与高校监察之职能交叉范围。实际上,回溯本轮改革之前,行政监察部门与高校监察机构便是各自在既定范围内履行相应的廉政、执法和效能等监察职能,而审计监察、学术惩戒等职能则由相关审计监察机构、学术惩戒机构履行。

  

   我们认为,国家监察与高校监察之职能交叉主要限于廉政监察层面,既不涉及审计监察和学术惩戒职能,也不涉及执法监察和效能监察职能。理由有三:其一,从公办高校自身看,它的公益服务属性、特殊财政供养关系以及所提供的公益性产品特有的学术规律和价值,决定了它具有国家权力不得侵扰的“自治”范围。当然,这并不意味着高校有着绝对不受外部监督的“自留地”,而是指基于对于其中某些特殊内容,国家权力不宜过度干涉。其二,从国家监察全面覆盖原则看,其并不要求任何单位、人员和工作事项皆纳入监察范围。有学者指出,所谓“全覆盖”存在三个维度:一是行使公权力的公职人员;二是公权力行为;三是违纪违法犯罪及违反内部规则。鉴于现代制度文明下任何一种国家权力皆不可能绝对化,故而此种“全覆盖”也必然存在一定的限度[15](P64-73)。结合“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”的表述,这项原则更多指向于监察对象方面的全面覆盖。正如有实务工作者指出,国家监察的合理定位应是“协助不包揽、推动不代替、到位不越位,绝不能包打天下、越俎代庖”[16]。其三,国家监察的外部性和监察对象的限定性,直接决定了它与高校监察的职能交叉范围。针对监察委员会对行政机关的监察职能及范围,有学者提出:“组织机构的合并并不必然就意味着相关职能的整合”,仅有行政廉政监察因与监察机关作为“专职反腐败工作机构”的性质定位相适应而纳入监察委员会(并作必要调整和整合),由于行政执法和效能监察的本质是行政监察部门针对行政机关及其工作人员“在行政执法中贯彻落实法律、法规、决定或命令的情况以及行政管理活动的效率、效果和效益进行的日常性的内部监察活动”,故不宜纳入监察委员会[17](P80-89)。这个观点与监察体制改革的目标和监察机关的性质定位是一致的,也符合现代法治的基本规律。与此类似,高校自身及其上级主管单位、教育督导部门等对该校的执法监察和效能监察等职能,同样不宜纳入监察委员会。

  

   (三)国家监察制度改革背景下高校监察制度的双重化倾向

   国家监察体制改革背景下,高校监察的机构属性并未改变,但在本轮改革冲击之下,其现实功能却存在相应调整空间,由此引发此项制度的结构性变革。具体而言,本轮改革对该制度之调整,主要表现为规则制定、政纪追责和人员产生等的双重化倾向。

  

第一,在纪律规则的制定上,从独立制定到与监察机关共同制定。高校监察机构执行的纪律规则,通常为自主制定或者为了执行有关规范性文件而结合本校实际情况参照制定。本轮改革下,许多非由行政机关任命的高校工作人员也被认定为国家监察对象。由此,除了《监察法》和《公职人员政务处分法》以外,中央纪委国家监委颁布的诸多文件在效力上也将适用于高校中的国家监察对象。为了确保高校监察体制改革在法治轨道上顺利推进,有论者提出,应当加强行业监察立法以巩固改革成果,“由国家监察委制定颁布单行的《事业单位监察条例》或《公办高等院校监察条例》”[4](P16-21)。至于监察机关以外的其他机关有无权力就高校等特定领域制定专门规则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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