曹鎏:论“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改——以2016年至2019年的行政处罚复议及应诉案件为视角

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2020-07-03 14:24:02

进入专题: 行政处罚法    

曹鎏  
采用“分罚原则”,各行政机关按照各自职权分别处罚,但行政相对人可以向后处罚机关主张已受罚事实并要求从轻处罚。[xxx]必须提及的是,在对自然行为的个数进行判断时,对于持续性或者连续性行为应当加以准确识别。前者强调违法行为实施后仍旧处于延续的状态,后者是指不间断实施同一个性质的违法行为,鉴于两者的违法构成均无法实现有效切割,其均应被视为同一个违法行为。然而,如果相对人实施连续性或者持续性违法行为,行政机关作出处罚决定后,行为人仍不改正,继续实施违法行为,此时则构成了新的违法行为,行政机关可以再次处罚。[xxxi]

  

   五、促进程序制度的完备化与缜密性

  

   在现代法治国家,区分人治和法治的分水岭就在于是否重视程序之治。强化程序控权功能和实现正当程序法定化,是我国《行政处罚法》的一大亮点和贡献。法律文本中近一半篇幅涉及程序规则,也为其他类型行政行为的立法提供了范本。前述处罚复议和应诉案件统计信息显示,实践中行政处罚决定的程序法律依据主要就是我国《行政处罚法》。地方和部门行政处罚罚则的差异化规定主要表现为实体法层面,各类行政处罚行为要遵守的基本程序应当是一致的。我国《行政处罚法》作为“基本法”在程序供给方面的作用突出表现为法律依据的直接提供者,即通过程序性条款实现对各类处罚行为应当遵守的最低限度的程序要求作出明确规定,这也是共同性行为立法能够通过程序条款一揽子实现控权目标的根本原因。正如英国法官韦德所言:“对行政机关而言,遵守程序会耗费一定的时间和金钱,但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦也是值得的,因为程序促进了公正,减少了公众的怨言,其作用是促进而非阻碍了效率。”[xxxii]可见,程序的设置可以解决看得见的正义的实现问题,进而促进结果正义的可接受度和权威性,这是解决公正和效率“二律背反”难题的重要突破口。基于此,修改这些程序条款应该以建立完备、缜密的程序规则为基本目标,在兼顾不同处罚种类的个性化需求基础上,以提升效能性并实现规制的有效性为基础,用提取公因式的方法解决处罚程序的统一规范问题。

  

   关于程序性条款的扩展与补强问题,也应当得到重视。现有的行政处罚复议纠错案件显示,超过一半的行政处罚案件因为事实不清、证据不足而被撤销。可见,我国《行政处罚法》缺少证据规则条款,其弊端已经充分暴露。先取证后裁决是依法行政的基本要求,取证的过程就是处罚机关收集证据、固定证据以了解案件真相、查明违法事实的过程。取证过程强调处罚机关依法运用法律许可的方法和手段,发现、采集、提取证据和固定与案件有关的各种证据材料以服务于行政处罚构成要件下待证事实的判断问题,关涉程序性规则适用问题。因此,修法时可以考虑借鉴行政诉讼证据规则的相关规定,引入非法证据排除规则,并对不同种类的证据要求及其证明力作出明确规定,同时设定实体性证据规则,即设定证明标准。所谓证明标准,涉及证据的审查、运用,即按照法律规定认定案件事实所要求达到的程度或标准。[xxxiii]与证据的固定、收集规则侧重于程序性正义不同,证明标准侧重保障实体正义,具有约束证明主体滥用自由裁量权的功能。[xxxiv]我国《行政诉讼法》第69 条有关“证据确凿”的规定,无疑为行政处罚证明标准提供了直接参照。理论上,这一标准应当介于刑事诉讼和民事诉讼之间,即比刑事诉讼排除合理怀疑标准要低,比民事诉讼中优势证据标准要高,有的研究者将其归纳为“清楚而有说服力标准”。[xxxv]结合我国《行政诉讼法》第70 条有关主要证据不足将导致行政行为被撤销的规定,这里的证据确凿可以理解为行政行为所认定的主要证据确实、充分。鉴于行政处罚案件的特殊性,考虑到不同种类的行政处罚决定对相对人权益影响差异很大,笔者建议,可以考虑建立更为精细化的梯度化证明标准体系。换言之,以对被处罚人权益影响程度的不同,该梯度化证明标准体系具体分解为:情节较轻、没有造成危害后果或者适用申诫罚的,可靠近于“优势证据标准”(强调涉嫌违法的可能性大于没有违法的可能性);对于财产罚、资格罚、行为罚中除吊销企业营业执照和许可证以及禁止从事相关职业活动以外的处罚种类,适用于“高度盖然性”标准(强调违法实施具有高度的可能性);对于吊销企业营业执照和许可证、禁止从事相关职业活动以及人身罚应当适用接近于排除合理怀疑标准,强调“清晰且令人信服”标准(强调由证据得出行政相对人存在行政违法是清晰且令人信服的)。

  

   为实现效率和公正的有机统一,行政处罚程序被区分为普通程序和简易程序。即便是简易程序,也要遵守最低限度的程序要求。因此,从实现程序性条款体系化的目标出发,应当在普通程序和简易程序之前另辟专章解决一般程序条款的设置问题,以确保底线性程序规则能够同时实现对两类程序的统一规范。具体可以考虑规定立案程序、电子监控设备采集证据规则、回避制度、非法证据排除规则、证明标准、陈述申辩权和说明理由程序以及处罚决定无效规则等内容。在普通程序条款中,建议吸收行政处罚三项制度改革成果,即细化法制审核程序、列明适用范围以及明确法制审核程序效力、增加执法全过程记录制度。此外,我国《行政处罚法》在我国法上最早引入听证程序,但对比我国《行政许可法》的规定,处罚听证申请期限较短、范围较窄,缺少听证案卷排他规则要求等问题已经暴露,应当作出调整。

  

   六、结论

  

   进入2020年,法治政府建设面临进一步的转型升级。行政处罚复议和应诉数据显示出行政处罚法治化程度依旧不容乐观,老问题未能根治,新问题又充分暴露。我国《行政处罚法》修订工作已经进入最后阶段,以解决问题为导向,并充分服务于法治政府建设的大局,应当是修法工作必须遵循的基本原则。与此同时,修法必须要解决好法律适用的包容度、开放性和前瞻性问题。“基本法”定位下的我国《行政处罚法》,应当充分发挥其纲领性功能,实现对所有合法、非法、既有的、新型的处罚类行为从实体到程序的有效规制,不能让失信惩戒的行政处罚缺失法律规制的问题再度出现,这无疑是对修法成效的最好检验。此外,我国《行政处罚法》修订后的相关法律法规规章(包括行政规范性文件)的统一清理问题,必须提前做好谋划并切实推进,这是确保其总则法功能不被架空的必要保障。

  

   注释:

   *本文有关行政处罚复议及应诉数据以及案例均来自司法部行政复议工作平台。诚挚感谢司法部行政复议与应诉局为笔者写作本文提供数据。

   [i] 参见张晓莹:《行政处罚视域下的失信惩戒规则》,载《行政法学研究》2019年第4期。

   [ii] 参见应松年:《规范行政处罚的基本法律》,载《政法论坛》1996年第2期。

   [iii] 参见黄喆:《地方立法设定行政处罚的权限困境与出路》,载《政治与法律》2019年第7期。

   [iv] 笔者在北大法宝上检索了部分省、自治区、直辖市现行有效的地方性法规,专门对其是否违反我国《行政处罚法》的行政处罚设定权制度进行梳理。鉴于我国《行政处罚法》本身规定比较原则,多个地方性法规出现了与处罚设定权制度不一致情形,主要表现为以下六种形式:(1)超越我国《行政处罚法》增设新种类的处罚,比如《北京市人口与计划生育条例》第36条增设了“停止工资福利待遇”、“限制评优提职”、“限制农村福利”等三类新型处罚;(2)处罚种类不一致,比如《上海市防汛条例》在我国《防洪法》第59条的基础上,新增罚款种类的处罚,并规定了代履行等措施;(3)违法行为不一致,比如《浙江石油天然气管道建设和保护条例》第45条涉嫌在其上位法我国《石油天然气管道保护法》第53条的基础上,增设“未按批准方案施工”作为应予处罚的违法行为;(4)处罚对象不一致,比如《江苏省安全生产条例》第50条在其上位法我国《安全生产法》第94条的基础上,将“船舶修造、船舶拆解的主要负责或者安全生产管理人员”新增为处罚对象;(5)处罚幅度不一致,比如《贵州省水资源保护条例》第40条涉嫌在其上位法我国《水法》第67条的基础上,提高处罚幅度上限和下限;(6)增设处罚罚则,比如《广东省食品安全条例》第65条在其上位法我国《食品安全法》第64条指明应予处罚但未明确罚则的基础上,增设了罚则规定。

   [v] 参见前注②,应松年文。

   [vi] 参见应松年、刘莘:《行政处罚立法探讨》,载《中国法学》1994年第5期。

   [vii] 参见刘莘:《行政处罚问题研究》,载《行政法学研究》1994年第3期。

   [viii] 参见杨解君、程雁雷:《行政处罚权及规则》,载《南京大学法律评论》1995年第1期。

   [ix] 参见钟莉:《政府公共危机管理能力的提升———基于风险社会理论的视角》,载《行政论坛》2009年第4期。

   [x] 赵鹏:《风险社会的自由与安全》,载沈岿主编:《风险规制与行政法新发展》,法律出版社2013年版。

   [xi] 参见熊樟林:《论<行政处罚法>修改的基本立场》,载《当代法学》2019年第1期。

   [xii] 参见杨解君:《论行政处罚的基础》,载《江海学刊》1995年第5期。

   [xiii] 同前注⑧,杨解君、程雁雷文。

   [xiv] 参见前注②,应松年文。

   [xv] 刘福元:《非强制行政的问题与出路———寻求政府柔性执法的实践合理性》,载《中国行政管理》2015年第1期。

   [xvi] 参见曹康泰主编:《行政处罚法教程》,中国法制出版社2011年版,第19 页。

   [xvii] 参见袁曙宏:《行政处罚———一个重要的行政法学范畴》,载《中国法学》1994年第6期。

   [xviii] 参见应松年主编:《当代中国行政法(上)》,中国方正出版社2005年版,第852 页。

   [xix] 参见马怀德:《行政处罚现状与立法建议》,载《中国法学》1992年第5期。

   [xx] 参见张明楷:《刑法原理》(第二版),商务印书馆2017年版,第74 页。

   [xxi] 参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第94 页。

   [xxii] 参见陈兴良:《刑法哲学(上)》,中国政法大学出版社2009年版,第161 页。

   [xxiii] 参见[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬、张企泰译,商务印书馆2012年版,第91- 92 页

   [xxiv] 袁曙宏:《论行政处罚的实施》,载《法学研究》1999年第4期。

   [xxv] 参见杨解君:《受罚性行政违法行为的认定》,载《法学杂志》1996年第1期。

   [xxvi] 同前注○17,袁曙宏文。

   [xxvii] [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第70 页。

   [xxviii] 参见章志远:《行政裁量基准的理论悖论及其消解》,载《法制与社会发展》2011年第2期。

   [xxix] 参见陈红:《行政法与行政诉讼法》,厦门大学出版社2006年版,第183 页。

   [xxx] 参见章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第232- 233 页。

   [xxxi] 参见胡锦光:《行政处罚研究》,法律出版社1998年版,第134 页。

   [xxxii] 转引自罗豪才、袁曙宏、李文栋:《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》,载《中国法学》1993年第1期。

   [xxxiii] 参见陈光中主编:《刑事诉讼法》(第六版),北京大学出版社2016年版,第182 页。

   [xxxiv] 参见毕玉谦:《证据制度的核心基础理论》,北京大学出版社2013年版,第202 页。

   [xxxv] 袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第194 页。

   作者简介:曹鎏,法学博士,中国政法大学法治政府研究院副教授。

   文章来源:《政治与法律》2020年第6期。

  

  

    进入专题: 行政处罚法    

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121945.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统