曹鎏:论“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改——以2016年至2019年的行政处罚复议及应诉案件为视角

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曹鎏  

   二、修法的基本考量与目标导向

  

   行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现,而是通过处罚造成违法者精神自由和经济利益受到限制或损害的后果,从而使违法者吸取教训,以杜绝重犯。[vi]制定我国《行政处罚法》的目的无非是使行政处罚从设定权、实施权、执行权等各方面更加统一、有力、有序。[vii]我国《行政处罚法》实施以来,其在促进和培育市场经济的形成和维护良好的市场秩序方面发挥了不可替代的重要作用。一方面,执法实践中已经暴露出很多复杂情况和面临的实践难题,另一方面,在全面攻坚法治政府建设的新时代,以及持续深入推进的行政执法体制改革取得阶段成果的背景之下,我国《行政处罚法》的修改必须站在新的历史起点上,迎接新挑战,解决新问题,抓住新机遇,立足于鲜明的问题意识和明确的目标导向,才能回应时代之需,满足人民期待。这也是此次修法的逻辑起点。

  

   (一)修法时代背景变化的回应

  

   行政处罚权是国家为了实现其行政职能而创制的一种制裁性权力,具有维护社会秩序和社会安全以及保障公民合法权益的重要功能,鉴于其构成依法剥夺和限制公民、法人或其他组织权益的执法行为,因而必须由法律予以限制,以实现既有效实施管理职能,又不致侵犯公民、法人和其他组织合法权益的基本功能。[viii]基于此,我国《行政处罚法》第1 条有关立法宗旨的规定,强调在解决好规范行政处罚的设定与实施行为基础上,保障行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序以及监督行政机关依法实施行政处罚,进而保护公民、法人或者其他组织合法权益。可见,行政处罚以结果为导向的制裁性特质是成就其作为建构公法秩序基本依托的根本因素。然而,仅仅以制裁性的行政处罚来管理现代社会是远远不够的。随着我国经济社会发展的转型,在全球化趋势下,以风险为特征的社会悄然来临。通过化解风险,减少各种引发风险产生的因素,就能有效地避免风险的产生或减轻风险爆发所带来的严重后果,所以事前对风险的预警和防范,是人类控制和治理风险的主要思路。[ix]“灾难频发的现实与公众日益觉醒的忧虑合力将风险控制植入政治议程的核心,行政被要求强化规划未来生活,提供安全保障的职责,而这一职责的扩张亦将引发法律的深刻挑战。”[x]行政处罚几乎贯穿于行政管理的全过程,在政府必须对风险进行快速干预和有效规制的现实需求之下,我国《行政处罚法》应当改变目前仅以惩罚为目的的功能预设,逐步将整个法律评价机制前移,增加“风险预防”的法律目标,并在立法技术上,实现从传统的以结果为本位的法律规范转为更能满足公众安全心理需求的预防性法律规范。[xi]此外,在突发事件应对过程中,行政处罚作为高权色彩浓厚的典型性执法行为,其制裁性功能所独具的立竿见影地维护公共秩序的重要作用,无疑应当成为非常态下执法行为最关键的形式。因此,在我国《行政处罚法》修改过程中,应当在原有常态化控权功能基础上,扩展对非常态化行政处罚控权功能及提升执法效能性的立法目标,同时,还要实现具体制度的嵌入和回应。

  

   与我国《行政处罚法》制定之初旨在解决行政处罚滥、乱和软问题不同,随着法治政府建设进程的不断推进,从前述行政复议纠错情况来看,处罚不作为、选择性处罚、处罚不公等问题逐渐暴露出来,该法此次修改应当有效应对这些问题。特别是随着行政执法体制改革的不断深入,为了发挥我国《行政处罚法》对改革成果保驾护航的作用,切实解决综合执法体制机制的法治保障难题,必须对综合执法主体资格、相对集中处罚权的范围、监管职责以及法律责任等问题作出明确规定。

  

   此外,随着政府治理能力现代化水平的提升,行政执法方式不断创新及多样化,行政处罚作为维护社会秩序依赖性手段的作用应当逐渐减弱。行政处罚应作为行政管理中的一种次要的、辅助的手段,虽然不可或缺,但绝非行政法规制的主要方式,因为法律的主要功能并不是惩罚,而是规定和安排人们在社会关系中的行为,从而维护人们共存的有序社会。[xii]“凡管理必处罚”的陈旧观念必须褪去,切忌再将处罚“万能论”作为出台并实施处罚罚则的逻辑基础。过高估计行政处罚的作用,将直接误导执法人员的履职观念,其结果会影响老百姓的幸福感和安全感,这将是对法治的践踏和公共秩序的破坏。

  

   (二)与法治政府建设目标相适应

  

   我国《行政处罚法》的颁布和实施,是我国法治政府建设不断取得新进展和新突破的过程。作为政府管理活动中最常用的执法方式,很多情况下,行政处罚甚至成了行政执法的代名词,其重要性可见一斑。随着2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,2015年党中央和国务院联合发布《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》等系列法治政府建设纲领性文件,与法治政府建设多维目标相适应的严格规范公正文明执法的具体要求不断深化。让每一个老百姓在每一个行政过程中感受到公平和正义,成为检验法治政府建设成效的基本标准。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,为了解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾,法治政府建设亟需从合法行政、形式法治向良好行政、实质法治转型,以充分体现法治对捍卫公平正义的基础性作用。与此相适应,正如由学者所揭示的,“行政处罚权本质上是一种裁量权”,[xiii]此次修法应当充分考虑裁量空间的特殊性以解决实体和程序有效规制的基本目标。此外,惩罚与教育相结合是我国《行政处罚法》的基本原则。忽视教育、单纯处罚的惩罚主义倾向不是社会主义国家行政处罚的应有之意,教育公民纠正违法行为、维护良好的行政管理秩序才是处罚的最终目的。[xiv]特别是,随着我国法治理念的转变,人们意识到对于执法的理解不能过于僵化,通过非强制性的柔性执法方式作为前置行为加以实施,就等于“建立了官民之间的合意基础、有助于维护社会和谐、保障公民尊严,更有助于推进服务行政理念的实现”。[xv]因此在行政处罚前引入行政指导等柔性执法方式,既可以实现行政管理目标,又符合比例原则中最小侵害原则,这些要求已经在国务院推进法治政府建设的纲领性文件中有所体现,强化柔性执法方式的使用也应当在修订后的我国《行政处罚法》中有所体现。

  

   (三)符合“基本法”定位的升级转型

  

   立法模式的选择,同立法使命紧密相关。我国法治建设起步相对较晚,行政管理体制改革、政府职能转变处于不断推进的过程中,行政权力运行机制和管理方式亦处于不断创新的状态,对行政权力的运行规律还需要在理论和实践中深化认识,故对规范政府共同行为的立法,采用单行立法模式是符合我国国情需要的。[xvi]作为中华人民共和国成立后颁行的第一部行政行为法,我国《行政处罚法》作为规范行政处罚行为的专门法律,既规范了设定行政处罚的立法活动,又对行政处罚行为实施的实体规则和程序规范提供了制度保障。随着中国特色行政法律体系的日臻完善,特别是部门行政法制的发展,我国《行政处罚法》对国务院部委和地方政府的处罚立法活动的规制作用凸显。一方面,政府监管领域的实体法规范越来越健全,正如前述复议处罚案件统计情况所反映的那样,实践中将《行政处罚法》直接作为处罚决定书中的法律依据情形越来越少。另一方面,在复议机关认定处罚程序是否合法时,仍将我国《行政处罚法》作为主要的法律依据,其在程序规制的控权作用方面,随着我国日益注重程序主义的法治建设路径的明确化,变得越发重要。我国《行政处罚法》在行政处罚活动中作为实体规则的纲领性文件以及在行政处罚复议中作为程序规则的直接依据,已经成为其作为“基本法”定位功能的生动表现。

  

   作为行政处罚领域的统帅性立法,根据我国《立法法》,我国《行政处罚法》与其他法律规范的衔接与竞合问题主要表现为以下三种情形。一是其与特别法的关系。我国《行政处罚法》作为基本法律,规范行政处罚具体领域的同位阶法律构成特别法。根据特别法优先规则,特别法应当优先适用。比如我国《治安管理处罚法作》为治安管理领域的特别法,除非其没有规定的,否则治安管理处罚法具有优先适用的效力。目前治安行政处罚案件的执法依据主要就是我国《治安管理处罚法》。二是其与下位法的关系。这也是我国《行政处罚法》有关规定权制度的基本内容,是对法律优位原则的落实。我国《行政处罚法》规定,下位法只能在上位法设定的行政处罚的行为、种类和幅度内作出细化规定,这是对我国《行政处罚法》作为“基本法”,相应表现为上位法地位的明确释明,也是判断实践中作为处罚依据的法规范是否合法的直接依据。三是其与其他法律的衔接。由于我国《行政处罚法》制定得较早,随着新法的陆续出台以及法律修订工作的推进,不少立法冲突问题亟需解决。比如,其规定的行政处罚的强制性调查措施、强制执行方式等条款如何与我国《行政强制法》相衔接;其规定的职权法定原则,如何与修订后的我国《行政诉讼法》第2条有关法律法规规章授权组织是被告之条款,在立法理念方面保持一致;其规定的无效处罚制度如何与修订后的我国《行政诉讼法》无效判决相衔接等等,不一而足。此外,“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改,也必须解决常态下行政处罚和非常态下行政处罚在实体规则和程序标准上的差异化建构问题。由此,我国《行政处罚法》的修改,需要在更为系统化的“基本法”内在功能体系的差异化路径回应中实现转型升级。

  

   三、内涵与外延的自洽与开放

  

   在我国当前的行政法律体系中,行政处罚仍旧是出现频率最高的执法方式。凡涉及外部行政管理关系的法律法规规章,行政处罚依旧是行政违法责任体系中的基本支撑点。行政处罚具有涉及面广、承受面大、与公民关系密切、社会关注度高等特点,且贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度,使它客观上成为衡量我国行政法制完善程度的重要评价标准,以及观察行政法制发展趋势的一个窗口。[xvii]我国《行政处罚法》在我国法上首创设定权制度,并借助行政处罚种类的固定化,试图对行政处罚立法设置底线性规则和刚性约束,以形成对立法权的有效规制。随着我国《行政处罚法》的实施,多部地方性法规出现了有关设定权边界的大胆尝试和探索。地方性法规设定权问题,已经成为本次修法关注度最高且必须回应的焦点性难题。2014年,《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(国发[2014]21号)发布,其明确规定了“到2020年社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立,守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用”总目标。随着我国信用体系建设的深入推进,失信惩戒制度已经成为多地信用信息管理或者综合性社会信用立法的最核心制度。在我国《行政处罚法》明确规定“地方性法规不得创设法定种类之外的新型行政处罚”的情况下,这一法治红线依旧未能阻滞失信惩戒措施适用范围不断扩大的趋势。相反,部分地方的立法机关认为,既然地方性法规没有处罚种类的创设权,地方性法规设定的失信惩戒措施自然并非行政处罚。在这一逻辑的背后,充分反映出设定权制度本身已经无法有效解决日益扩张的政府管理措施多样化的必然趋势,我国《行政处罚法》反倒成了“非法”处罚得以逃避法律规制的“合法借口”。我国《行政处罚法》出现一定程度的失灵,与其愈发重要的“基本法”地位明显不匹配,亟需对症下药,进行制度革新。

  

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本文责编:陈冬冬
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