任会芬:中美反腐败机制比较研究及启示

选择字号:   本文共阅读 537 次 更新时间:2020-07-02 16:51:45

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任会芬  
其中职权独立是关键,独立行使职权时要有健全的法制保障(25)。美国政府各部门内都设有专职化反腐机构,各司其职、分工合作、相互监督,拥有独立的人事任免权,有独立经费预算,有配套法律,依法独立履行职能。在中国,作为反腐败专门机构的监察委,产生于人大,把监察权从原行政权中分离出来,独立性得到极大提升。改革中还要进一步保证人大对监委会独立的人事任免权、内部独立用人权,理顺坚持同级党委领导和依法独立行使监察权之间的关系。第二,权威性,是指反腐机构政治地位高,“国家权力核心在哪里,反腐败机构就直接从属于哪里”(26),反腐工作得到最高领导层高度重视和亲自推动。美国的反腐机构直接对国会、总统或司法部负责,拥有较高职权,敢于碰硬,对任何人没有特权、侥幸和例外。中国的《监察法》赋予监察委充分的反腐职权和丰富的监察手段,权力集中,纪委作为党内监督机构,中纪委受中央委员会直接领导,地方各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导,具有较高的权威性。第三,专业性,是指反腐机构成员拥有专业反腐知识和技能,有较强腐败治理能力。据美国《监察长法》,总统在任命监察长时,“不应考虑政治党派,仅根据候选人的正直与其在会计、审计、法律、财政分析、管理分析、行政管理或调查方面的综合能力水平”(27)。随着中国监察体制改革推进,纪委和监察委合署办公,业务范围扩大,工作内容方式发生变化,要加强对转隶人员的培训和教育,通过内部遴选、公开招考等渠道招募具有反腐知识和技能的新成员,打造一支高素质、专业化的纪检监察队伍。第四,廉洁性,是指反腐机构通过接受内外部的全方位监督,防范内部人员滥用职权,避免出现“灯下黑”问题。美国反腐机构通过内设监督机构和外部接受媒体和民众监督保持自身廉洁。《监察法》第七章及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对此的回应是(28),以接受“人大监督”“民主监督、社会监督、舆论监督”和“设立内部专门的监督机构”等方式进行,确保纪检监察机关清正廉洁。第五,协作性,是指反腐机构之间实现有效衔接和协调配合。美国反腐机构各自独立又分工合作,道德办如发现公职人员有腐败嫌疑,交给监察长办公室调查,调查发现如涉嫌违法就移送司法部门,由司法部门指派检察官进一步调查和起诉,法院给出最后的审判和惩处,各机构间实现线索移送和证据互换。但由于多机构多法律,力量分散,联邦与各州都未设立统一权威的反腐领导协调机构,出现了职能交叉重叠、协调配合难等问题,一定程度上影响了反腐效率。中国的反腐机构众多,既有全国统一的反腐专门机构和法律,也有承担一定反腐职能的国家机关和社会组织,反腐败协调小组负责各机构之间的团结协作,纪委监委合署办公,既集中统一又分工协作。但还需处理好监察委与权力机关、各级党委之间关系,科学界定机构间的职责分工,形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的配合又协作的工作格局。

   (二)科学完备的反腐法规制度体系是防治腐败的根本保证

   综合来看,美国反腐法制体系严密配套,不同领域和部门有不同的法律制度规范,法律条文和制度规范全面严格、具体细化、操作性强且能刚性执行,充分发挥制度在防治腐败中的根本保证作用。中国特色的反腐败法规制度网络也已织密,制度优势正转化为治理效能。但要推动反腐法规制度体系更加成熟和定型,借鉴美国经验做法,努力做到:一是完善更新已有的法规制度。我国的一些反腐法规制度过于原则宽泛,可操作性欠缺,层次低,需要及时完善更新。学习美国官员财产申报制度,完善修订《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《公务员法》等党规法律,建立真正意义上的公职人员财产申报公开制度;学习美国媒体舆论监督在反腐中的强力效能,完善《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,制定我国的《舆论监督法》;反腐刑事立法方面,重点完善《刑法》《刑事诉讼法》中“贪污贿赂罪”的刑罚规定;学习借鉴美国《信息自由法》,升级《政府信息公开条例》为法律层面的信息公开法;学习借鉴美国成熟的防止利益冲突制度,综合散见于党纪和国法中的相关规定,制定利益冲突法,建立完善的防止利益冲突制度。二是加紧制定新的法规制度。我国具体性反腐法律制度欠缺较多,预防腐败立法方面缺乏国家公务员从政道德法、行政组织法、行政程序法、行政问责法等;腐败监督立法方面缺乏国家统一的监督法、举报法等;惩治腐败立法方面缺乏专门的反贪污贿赂法等;激励性保障性法律法规欠缺;反腐国际合作方面法律有空缺,需要逐步填补空白。三是加紧清理废止过时失效或相矛盾的规制。为了解决党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题,中共中央先后于2012.06—2014.11和2018.11—2019.04部署开展了两次党内法规和规范性文件集中清理工作,废止和宣布失效共计801件(29)。清理工作也包括过时的反腐倡廉相关制度规范。四是完善反腐法规体系的内部衔接与协调。首先是完善各项法律之间的衔接,《监察法》实施后,需要修改《刑法》中涉及职务犯罪侦查、《监察法》中“留置”相关规定与《刑事诉讼法》相矛盾的地方;参考《检察官法》建立监察官制度等。其次是党规与国法的衔接与协调。我国反腐法规数量众多,党纪占比超过国法,两者防治对象不同,效力不同,对于如何协调两者关系,习近平指出,针对两者重复问题,党纪严于国法,纪挺法前;针对两者相抵触问题,要始终坚持宪法和法律在党内反腐法规制度制定中的指导作用,维护宪法权威、捍卫宪法尊严;针对党规不能及时转化为国法问题,要加强两类立法部门间的沟通,加快成熟的党内反腐法规向国法的转化步伐(30)。总之,既要加强制定上的沟通与协调,避免立法上重叠或不一致,也要建立实施过程中法规修订或废止的通报协调机制,使各项法规彼此衔接、环环相扣、配套完善,形成整体合力。

   (三)信息公开透明是推动民众和媒体监督政府、预防腐败的有效方法

   预防腐败最有效的方法就是公开透明,因为阳光是最好的防腐剂。政府作为权力主体,往往掌握着与公权相关的大量信息,政府信息公开具有重要反腐功能,是实现对权力有效监督的重要方式,是民众知情权的基本保障,是媒体舆论监督的必要条件(31)。

   美国是世界上较早通过立法逐步建立起完备的政府信息公开制度的国家,信息公开一直是美国对付腐败的利器。《美国宪法》规定,参众两院都应保存本院议事录,除法律规定的保密部分外,其它部分要随时公布,保证了公众对于立法过程的知情权。1935年国会通过《联邦登记法》(Federal Register Act),授权美国国家档案馆设立联邦登记处,出版联邦登记日报,集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息,及时统一向公众提供信息服务。1966年国会通过《信息自由法》(32),确立了“以公开为原则、不公开为例外”的原则,对信息公开内容作了详尽规定,赋予公众平等信息获取权,后经几次修订成为该项制度的核心法律。1976年国会通过《阳光政府法》(33)(The Government in the Sunshine Act),确立了政府会议公开原则,政府会议记录、会议摘要、会议文件、会议录音等要公开,允许公众参加旁听非保密会议。2002年政府通过了《2002电子政府法案》(E-Government Act 2002),旨在通过网络高效地将政府信息传递给民众,提高政府效率。随着大数据时代的到来,美国成了从信息公开走向数据开放的先行者。2009年白宫发布《开放政府令》,政府数据开放行动正式启动,同年国家级政府开放数据平台Data.gov上线,民众可自由检索、获取利用数据及实现与政府交流互动(34)。2012年《电子化政府执行策略》将政府数据通过互联网平台进行开放共享,2014年《美国开放数据行动计划》发布,对现有数据开放框架进行了总结并提出改进措施。经过上百年努力,美国构建起完善的政府信息公开制度,成为反腐制度建设的重要组成部分,为媒体和民众监督政府创造了基本条件,在反腐中发挥了独特作用。

   借鉴美国政府信息公开制度的成功经验,推动中国政府信息公开,形成人民监督政府的良性机制,打一场反腐败的“人民战争”。相比而言,我国政府信息公开起步较晚,相关法规主要是2008年正式实施的《政府信息公开条例》。适应大数据时代发展要求,2015年国家级政府数据公开行动开始启动,《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》确立了公共数据公开范围,“十三五”规划提出“实施国家大数据战略”,加快推动数据资源共享开放和开发应用。2016年国务院通过《“十三五”国家信息化规划》,重点是打破政府各部门之间的信息壁垒,加快推进公共数据资源向社会开放。目前,国家级政府数据统一开放平台还未建成,有些地方政府数据公开平台已正式上线运行,但存在着数据开放范围和数量比较少、数据价值较低、更新速度较慢、数据闲置浪费等问题(35)。可见,我国要实现通过信息公开制度有效预防腐败,还需做大量工作,既要提高公民政治参与意识和转变政府观念,还要完善信息公开立法,合理确定政府信息公开范围,处理好与《保密法》《档案法》的衔接问题,建立信息申请被拒的申诉机制,真正确保公民知情权,为群众和媒体提供更便利的获取信息和监督政府的平台,真正实现让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

   作为一种社会痼疾,腐败现象不可能在短期内消失,反腐永远在路上,而建构科学完善的反腐机制是防治腐败的治本之策。美国正是依靠其科学完备的反腐法规制度、高效协同的反腐机构、管用长效的反腐道德教育、严密有效的监督及制衡的权力设置,才把腐败抑制在一定程度,成为比较廉洁的国家。中国特色反腐机制具有自身的独特优势,并在不断转化为治理效能。他山之石,可以攻玉。面对我国依然严峻复杂的反腐败斗争形势,以开放的心态学习和借鉴美国反腐机制建设的成功经验和有益做法,在实践中不断完善和创新我国的反腐体制机制,不断提高我国腐败治理水平,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。

   注释:

   ①王少泉、董礼胜:《美国腐败指数曲线的波动及原因》,《美国研究》2017年第6期。

   ②Luis De Sousa,"Anti-Corruption Agencies:between Empowerment and Irrelevance",Crime Law and Social Change,Iss.1,2010,pp.5-22.

   ③美国政府道德办,https://www.oge.gov/。

   ④[美]F.丹尼尔·小艾赫恩:《美国的总监察长办公室:一种反腐败机构的模式》,胡仙芝译,《中国行政管理》2002年第1期。

   ⑤美国审计总署,https://www.gao.gov/。

   ⑥美国联邦调查局:https://www.fbi.gov/。

   ⑦周琪:《美国反腐败机制是如何建立的》,《中国党政干部论坛》2015年第3期。

   ⑧中国人大,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/21/content_2052362.htm。

   ⑨吴建雄:《国家监察体制改革背景下职务犯罪检察职能定位与机构设置》,《国家行政学院学报》2018年第1期。

   ⑩沈蓓绯、邓建高:《美国联邦政府制度反腐设计中的法律建设》,《理论视野》2014年第9期。

   (11)何家弘:《美国反腐败法律制度》,《外国法译评》1998年第4期。

   (12)杨绍华:《反腐倡廉制度体系的中国特色》,《光明日报》2011年7月24日。

   (13)石庆环:《道德与法律:美国1978年政府道德法解析》,《史学集刊》2018年第2期。

(14)沈蓓绯、高德华:《美国联邦政府的反腐监督机制》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2019年 第8期

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