任会芬:中美反腐败机制比较研究及启示

选择字号:   本文共阅读 537 次 更新时间:2020-07-02 16:51:45

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任会芬  
行政机关内行政监察机构对行政机关及其工作人员违法违纪行为进行监督和处罚,保证行政人员廉洁和提高行政效能。检察机关除了承担司法监督法定职责外,在惩治腐败犯罪环节,依法配置对腐败案件的补充侦查、审查逮捕、公诉、立案监督、调查监督、审判监督等职权⑨。人民法院作为国家的审判机关,依法审理国家机关及工作人员违法犯罪、失职渎职、贪污贿赂、滥用职权等腐败案件,以判决、裁定的形式惩处腐败。

   第四,反腐败协调小组负责统筹协调各方力量,形成惩治腐败的整体合力。1996年,中纪委提出,各省、自治区、直辖市在党委领导下,成立由有关执法、执纪部门主要领导参加的反腐败协调小组,加强对查处大案要案的统一领导和协调。之后,从中央到地方,国家部委、省、市、县(区)各级均设立了反腐败协调小组。《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出,由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长,统筹协调纪检、监察、法院、检察院、外交、公安、安全、司法、审计、银行等部门力量,完善跨区域协作办案及防逃追逃追赃机制,进一步形成惩治腐败的整体合力。2014年,中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室,建立起集中统一、高效顺畅的协调运作机制。

   总体而言,中国的反腐机构主要集中在党和国家两大系统,大致分为国家监察、党内纪检、司法检察、审计四大类。另外,银行、海关在追逃追赃中起重要作用,民主党派、人民政协及其他社会组织也发挥一定的反腐监督作用。

  

   二、中美反腐败机制及其特征

   中美两国在治理腐败中形成了各具特色的反腐机制。美国治理腐败既依赖于道德法规制度,还依赖于监督和执行这些法律规章的机构,及它们之间的工作程序,共同构成了一整套反腐机制,高效的反腐机构、完备的法规制度、长效的道德教育、严密的监督、严厉的惩治构成了这一机制的重要内容。中国全面推进国家监察体制改革,抓紧构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,实现教育有效、制度管用、监督到位、惩处有力。

   (一)构建系统严密的反腐法规制度体系,形成科学管用的防腐惩腐机制

   制度反腐是各国治理腐败的共同铁律。所谓制度反腐,就是以制度和法律手段对权力的行使进行制约和监督,进而实现治理腐败的一种反腐模式⑩。中美两国都重视法规制度在预防和惩治腐败中的重要作用,努力构建较为完备的反腐法规制度体系。

   第一,美国构建起一整套完备的反腐法律制度体系,形成制度反腐的预防惩治机制。道德和制度是美国治理腐败的两大核心。美国历史上有几次腐败高发期,作为立法机构的国会,起初试图依靠伦理道德制约腐败,但收效甚微。从19世纪后期国会发动的文官改革运动起,相继出台一系列的法律制度以遏制腐败蔓延势头,经过上百年努力,建立起一整套完善的反腐败道德准则和法律制度体系。首先是宪法、刑法和其他法律中防治腐败的相关规定。《美国宪法》为反腐败法律制定确定了基本框架(11),宪法确立的三权分立和制衡原则是反腐法律制定所秉承的基本理念;公民权利和自由的规定为民众和媒体监督政府及官员提供了法律依据;总统、副总统及所有文官因贿赂被弹劾并判罪者均应免职。《美国法典·刑事法卷》规定了与政府官员贪污行贿行为有关的各种罪名及相应处罚。其次是专门的反腐败单行法律规范。从法律防治的重点领域和问题来看,为解决政党分赃制造成的任人唯亲及对公共服务的干扰,1883年颁布的《彭德尔顿法》(Pendleton Act,又称《文官制度法》)、1939年的《哈奇法》(Hatch Act)、1978年的《文官制度改革法》(Civil Service Reform Act)及其他配套法令,形成了以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,把选举产生的政府官员和考试产生的文官分开,并规定政府雇员不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得参加政治捐款等,保证了公务员队伍的稳定与廉洁。为解决公共财政资金的贪污浪费和滥用职权等腐败问题,1921年颁布的《预算和会计法》及1972年的《政府审计准则》,加强对政府开支、公共资金收支使用和政府绩效的审计监督,约束和减少了行政官员腐败行为,提高了政府运作效率。为有效治理竞选经费筹集使用中滋生的腐败问题,1907年的《蒂尔曼法案》(Tillman Act)、1925年的《联邦反腐败行为法》(Federal Corrupt Practices Act)、1939年的《哈奇法》、1971年的《联邦竞选法案》(The Federal Election Campaign Act)、2002年的《两党竞选改革法案》(The Bipartisan Campaign Reform Act)等法律法规,对捐款数额限制、捐款人员、选举资金使用、竞选财务公开、公共竞选资金建立、政治集团活动、“软钱”等做了明确详细规范,较为有效预防和遏制选举腐败。为解决联邦政府效率低下、浪费等问题,1978年颁布的《监察长法》及据此设立的监察长办公室,通过审核各部委的资金使用和财务支出情况,调查涉嫌贪污受贿、挥霍浪费、滥用职权、管理不善等行为,有效防止了政府低效和非法运作,保证了雇员廉洁。1978年的《政府道德法》、1989年的《政府道德改革法》(Government Ethics Reform Act)和1992年的《行政部门雇员道德行为准则》,以立法形式规范公职人员的从政道德,建立了官员财产申报制度,筑起预防腐败的道德防线。为严惩贪污贿赂、敲诈勒索等严重腐败犯罪行为,1970年通过的《有组织的勒索、贿赂和贪污法》(Organized Extortion Bribery and Corruption Act),扩大了司法机关对腐败犯罪的管辖权,提高了刑罚级别,加大了惩罚力度,是美国打击腐败犯罪的重要法律。为防止美国公司贿赂外国政府公职人员,1977年颁布的《反海外腐败法》及历次修正案,对违法向外国公务人员行贿的行为主体、行为表现及处罚作了规定,打击跨国商业贿赂。为保护举报人的合法权益和人身安全,1989年国会通过了《检举者保护法》(Whistleblower Protection Act),所有向公众或当局揭露政府及官员浪费资金、滥用权力、渎职、贪腐等违法行为的举报人受到严密保护。

   第二,由国家法律、行政法规和党内法规制度构成的中国特色反腐倡廉法规制度体系初步形成,构建“不能腐”的防范机制。“不能腐”,就是从制度和体制机制上消除腐败发生条件,减少腐败发生机会。党的十八大以来,习近平提出“把权力关进制度的笼子里”,立足于执政党和国家两大层面整体推进、系统建设,初步形成了党纪和国法紧密结合的中国特色反腐倡廉法规制度体系,大致可分为七个制度法规门类(12)。一是反腐倡廉根本大法。国家层面上,中华人民共和国《宪法》和《监察法》,从根本上规定了反腐倡廉的战略和总体思路。宪法第41条规定公民以控告、检举、举报的方式对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行监督;宪法第七节关于监察委员会地位、组成、职能的规定为其行使监察权提供根本法保障;《监察法》是反腐败国家立法,是一部对监察工作起统领性和基础性作用的法律。政党层面上,党章作为治党的根本大法,为纪委履行职责提供了根本依据。二是反腐倡廉教育制度。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系》《建立健全惩治和预防腐败体系工作规划》明确了反腐倡廉教育制度建设的目标任务、重点内容和要求。2011年发布的《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》初步构建起反腐倡廉教育长效机制。三是反腐倡廉监督制度。国家法律方面,有《各级人民代表大会常务委员会监督法》《监察法》《行政复议法》等法律;党规方面,有中国共产党《党内监督条例》《巡视工作条例》《党员权利保障条例》《纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》等多项党内监督制度。四是反腐倡廉预防制度。国家法律有《审计法》《公务员法》《法官法》《检察官法》及《行政许可法》《政府采购法》《反垄断法》等;行政法规方面有《政府采购法实施条例》《信访条例》《政府信息公开条例》;党内实施了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》等。五是反腐倡廉惩治制度。刑事处罚上,《刑法修正案》《刑事诉讼法》是惩治腐败犯罪的重要法律依据;党纪处分上,主要有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等;政纪处分上,有2018年中纪委、国监委发布的《公职人员政务处分暂行规定》和2007年国务院公布的《行政机关公务员处分条例》等。六是反腐败领导体制和工作机制的法规制度。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》确立了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。七是反腐国际合作法律制度。《监察法》第50—52条对国监委在反腐败国际追逃追赃和防逃、交流合作等方面职责作了国内法规定。2018年实施的《国际刑事司法协助法》,填补了反腐败刑事司法协助国际合作的国内法律空白。中国加入的《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及与多国签署的双边《引渡条约》,为我国开展反腐国际合作扫除了法律障碍。

   (二)注重发挥教育在反腐中的基础性作用,构建有效的预防机制

   中美两国十分重视教育在预防腐败中的基础性作用,通过道德、法规、反腐倡廉、思想教育等,引导公职人员树立廉洁自律、奉公守法的理念,筑牢拒腐防变的思想道德防线。

   第一,美国高度重视公职人员从政道德法规建设,打牢预防腐败的道德防线。二战后,美国进入经济起飞时期,政府丑闻及公职人员中突破道德底线的腐败案件频发,招致公众的严厉批评,传统道德教化和引导失去了往昔的效力,国会深感有必要把道德规范上升为更有强制性的法律。1958年,国会通过了第一个文官职业道德法规《政府机构道德法规》,标志着公职人员管理由道德说教转向法律约束(13)。但由于上述法规不够成熟和完善,加上“水门事件”的发生,最终促成了1978年《政府道德法》的出台,对公职人员收入公开、财产申报制度、离职后就业、独立检察官制度等作了详尽规定,并设立道德办等机构确保实施,这是一部真正意义上的道德法律,把对公职人员的道德规范要求提升到法律惩治的高度,实现了职业道德建设的法制化。1989年,国会颁布了更细致严格、标准更统一、适用范围更广泛的《政府道德改革法》,为立法、行政和司法部门所有公职人员提供了统一从政道德行为准则。1992年,道德办颁布《行政部门雇员道德行为准则》,进一步细化完善了前两部法律,更具可操作性。美国公职人员从政道德法规兼具“德治”和“法治”,既重视道德教化和正面引导,又强化法律惩治作用,两者相互配合和补充,发挥预防和惩治双重效能。

第二,中国共产党高度重视领导干部的反腐倡廉教育,筑牢“不想腐”的思想防线。不想腐,就是筑牢拒腐防变的思想道德防线,从根本上消除腐败动机。从中国反腐实践来看,权力腐败往往源于思想道德防线的崩溃,体现为理想信念动摇,世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观的扭曲。中国共产党高度重视对党政领导干部的反腐倡廉教育工作,在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系》及五年工作规划中,把教育放在首位,发挥基础性作用。2011年中办发布《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》,系统提出了指导思想、目标任务、措施方法和保障机制,是反腐倡廉教育的指导性文件。通过在全体党员和领导干部中开展理想信念教育、党性党风党纪教育、道德教育、廉政教育、警示教育、核心价值观教育等,引导党员干部坚定理想信念、提高党性修养、培养高尚道德、增强廉洁自律意识、强化遵纪守法意识,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2019年 第8期

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