5 从“权力过密化”走向多元协同治理

　　 多重权力进入乡村社会导致了国家权力直接面对原子化的基层民众，从而形成了乡村治理“权力过密化”的乡村治理结构，深刻影响着乡村治理“共建共治共享”格局的形成，深刻影响着乡村治理走向制度化、现代化的进程。乡村治理“权力过密化”无形中促成和强化了传统的“一元主导”的治理体制格局和制度惯性。一是通过组织叠加和权力叠加，把传统的“集中式整治”和“动员式治理”的政治动员体制发挥到极致，使行政体制的制度潜能一再强化，并通过新时期新形式的“层层加码机制”“层层卸责机制”和“层层检查机制”，形成了新型的“全能政府”的治理路径和治理依赖，并造成了日益沉重的行政成本和行政压力。二是在加强基层党组织建设的政治压力下，以及在党政统合一体贯通推进国家现代化的大势下，科层制的强制性权力常驻乡村并主导乡村治理，乡村企事业组织、社会组织、村民自组织等社会性组织的生成空间极度压缩，其自治性力量和作用难以发挥，基层治理现代化的社会性自治基础难以生成。三是村民主体性参与不足，这其中既有流动性社会不断加剧造成人才流失的客观根源，也有基层民主参与渠道收缩的制度性根源。在不断深入和不断强化的党政权力“过密化”压力下，党政行政化权力覆盖和遮蔽基层自治性权力，基层民主自治制度被虚置和虚化，民主自治空间被蚕食和压缩。在“权力过密化”制度性惯性驱使下，基层民主自治的主体性受到影响，社会主义基层民主的制 度性基础受到侵蚀。然而，在现代化进程全面推进的当今中国，开放性、流动性和多元性已是普遍的社会事实。面对急剧变迁的城乡社会结构，面对乡村振兴全面战略的各项重任，面对多种 多样的基层社会问题和矛盾，乡村治理结构需从“一元威权治理”走向“多元协同治理”。

　　 乡村社会“多元协同治理”格局的形成，需要民主法治社会的坚定决心，需要国家战略层面的“顶层设计”，需要制度性的体制机制改革。一是坚定改革现行政府管理体系，普遍推进省直管市、省直管县体制。可以考虑把乡镇级政府改革为县市级派出机构的“乡镇公所”，进一步“赋权赋能”扩大乡镇政府的自治基础，并试点改革乡镇政府由当地民众授权和监督的体制机制，加强乡镇政府对当地民众负责的“利益关联”和“责任向下机制”。二是扩大乡村社会的有生“中坚力量”，壮大乡村振兴的主体队伍。在不断促进农民市民化进程，加速农民工一体融入城市进程，减少乡村人口的同时，加强乡村产业和人才的回引力度，畅通城市人才和资本返回乡村的制度通道，尽快实现城乡人才、资金和技术的双向自由流动。借鉴浙江临海市、平湖市等“新乡贤建设”的地方经验，坚决破除城乡要素自由流动的制度障碍，借助各种人才回乡返乡力量，壮大乡村产业的人才支持基础。三是巩固乡村基层民主自治的制度体系，开拓村民民主参与的渠道和路径，保障村民主体性和民主力量得以充分发挥。遏制不断加深的乡村“行政化”趋势，让基层民主自治的宪法规定回归制度本位。在加强基层党组织建设的同时，强调其对村民民主自治的指导协调作用，减少村民在自治组织的“党政干预”，回归村民自治组织的“民主功能”，扶持和壮大村民自组织的建设和力量。四是在减少党政权力下沉和介入的同时，培育乡村社会组织的体系和力量，尽量“让村民自己的事情自己来办”。在乡村养老服务、乡村教育医疗和乡村公共服务方面，增大政府购买社会组织服务的力度。提升乡村村民自我管理和自我服务的组织化水平，开拓村民利益组织化聚合和表达渠道，提高村民自组织的组织化水平。加大村民民主评议和考核乡村干部的民主评议力度，选择基层民主基础好的乡镇，进一步探索乡镇民主选举和民主自治的改革试点。从乡村“权力过密化治理”走向“多元协同治理”，是中国走向国家治理现代化的必要基础，也是适应城乡社会结构变革的迫切需要。只有在乡村振兴的历史性进程中，不断开通城乡要素双向自由流动的制度通道，壮大乡村社会产业支撑和人才保障，巩固基层民主自治的制度根基，让村民主体参与进来，让多元组织协同起来，让乡村社会成长起来，才是走向乡村治理现代化的根本制度路径。