王堃:社会福利保障的宪法路径选择

选择字号:   本文共阅读 203 次 更新时间:2020-05-03 22:39:11

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王堃  
需要赋予一切人社会权。这是因为通过保障公民的社会权,可以扩展社会福利,从而为一切人的富足和自由打下基础。

  

   四、“社会权”模式的问题与转换方案

   在“社会权”保障模式下,社会权的实现和扩展通常由多数民众不断推动,立法者不但可以通过尊重、保障、促进、实现宪法中的社会权来获得民众的支持,还可以借此扩大国家的权力。社会福利因此很容易高速扩张,但其一旦确立就很难被废除。当经济和社会发展不能满足社会福利扩张的要求时,立法者只能通过扩大对某些群体的税收来缓解财政压力,而不是设法取消已经设立的社会福利。“社会权”保障模式下合宪性审查机构的灵活性因权利的可救济属性而大大降低。[30]因为一旦社会权成为宪法权利或者社会基本权,合宪性审查机构将很难作出不维护此项权利的决定,它会同立法者一起成为社会权扩展的推动者。如此,社会权便更容易无限扩张,必然会引发诸多社会经济问题,甚至会挤压自由权的空间。

   “社会国”模式较之于“社会权”模式在约束社会福利无序、无限扩张方面有着显著的优势。从世界各国的发展来看,社会福利扩展的速度在“社会权”保障模式下远高于“社会国”保障模式。其原因就在于社会福利在“社会权”模式下扩张的动力不能被有效制约,而“社会国”模式下其扩张的动力机制得到合宪性审查机构一定程度的制约。

   在“社会国”保障模式下,社会福利不被看作一种社会基本权,合宪性审查机构不必进行较为严格的审查,其作出的决定也就可以更为灵活。行政机关作为社会政策的执行者,当其预算受到严格的限制时,会倾向于在预算范围内对一些社会福利进行限制,合宪性审查机构也会倾向于尊重行政机关的判断。上述观点也可以在以下两个案例中得到印证。[31]一个是南非的“格鲁特布姆等案”。南非采取典型的“社会权”保障模式,它在宪法中规定了诸如住房、医疗、食物、社会保险等一系列的社会权。这个案子主要涉及格鲁特布姆等900人被驱逐出临时住所而无家可归的事件。他们要求政府履行《南非宪法》第26条规定的“任何人都有权获得适足的住房”,“在申请人及其孩子获得永久住所前为他们及其孩子提供适足的基本临时性住处或住房”。[32]虽然《南非宪法》第26条也规定了“国家必须在其可利用资源的范围内采取合理的立法和其他措施逐渐达到这项权利的实现”,但南非宪法法院面对宪法中明文规定的住房权,不能不采取行动来维护此项权利。南非宪法法院指出,在目前条件下,“履行这些义务对于国家而言是一项极其困难的义务”,尽管如此,“这些仍都是权利,宪法赋予了国家实现这些权利的义务。这是一种法院可以实施的义务,在适当情形下还是法院必须实施的义务”。[33]因此,法院认为发布一项宣示性命令是必要的,根据这项命令,国家必须“为履行《宪法》26条第2款施加的义务采取行动,包括有义务设计、资助、实施并且监督旨在为那些具有极度需要的人提供救济的措施”。[34]

   另一个是德国的“政府援助希腊案”。希腊采用了“社会权”模式,在其民众的压力下不断扩大社会福利的范围,“据欧洲央行的统计,2011年希腊有29%的劳动力为公共部门服务,连一些出租车司机都是政府公务员。他们退休后享受非常优厚的待遇,可以提前退休,并且享有和工作时一样甚至更高的薪水待遇”。[35]负责合宪性审查的特别最高法院因缺乏灵活性而不能对社会福利的急速扩张进行有效制约,最终导致希腊发生了严重的债务危机,民众生活陷入困顿。

   德国从俾斯麦时期就已经开始了社会福利制度的建设,到了20世纪70年代,德国已经成为一个高福利的国家,社会福利支出已经占到了国家财政收入的50%左右。[36]高福利对德国的发展带来了一系列的问题,对其的改革也就提上了日程,以期逐步削减社会福利支出。在这一过程中,德国宪法法院基本上支持对福利的削减,“大学名额案”的判决就是其中之一。2010年德国进一步压缩了社会福利支出,并提出用2730亿欧元援助希腊,[37]要求希腊也采取相应的财政紧缩和福利削减政策。对此5名学者和1名议员提出政府的这一行为侵害了德国公民的财产权。2011年9月,宪法法院的判决支持了政府的行为,为德国政府在可能影响本国公民福利待遇的情况下,出资参与对希腊等国的救助开辟了道路。[38]这一决定看似是针对财产权保护问题,实际上还是基于社会国原则的灵活性——宪法法院不必一定保护这种类似财产权的福利权。

   总结来说,比起“社会国”模式,“社会权”模式随着民众追求平等意识的成长、市场机制的扩展和公民权利意识的增强,社会福利借助宪法无序、无限地扩张可能性较大。这种模式下社会福利政策的回旋余地较小,不利于回应型政府的运作。

   由于我国基本属于“社会权”模式,社会福利保障也出现了前述的问题。这种模式如果不转变,会大概率加速社会福利快速扩张的趋势。因此笔者建议从以下方面入手,借鉴德国的做法,逐步实现我国社会福利宪法保障模式从“社会权”到“社会国”的转换。

   第一,坚持宪法社会权规定是“方针性”条款的理念,淡化社会福利的权利性质。笔者认为我国宪法中的社会权规定,是一种“方针性”条款和一种国家目标,“社会基本权不能作为一种直接的、能获得司法保障的公民请求权而被证立”。[39]德国取消了《魏玛宪法》中的社会权规定,仅在其《基本法》中提出了社会国的原则。这使得德国宪法法院能够有足够的灵活性来处理社会福利问题。取消我国宪法中的社会权规定是不现实的,唯一的办法就是淡化社会福利的权利性质。

   国内许多研究社会权的学者强调社会权宪法和法律层面的可诉性。学者黄金荣分析了中国社会权的宪法可诉性,认为我国应该借鉴印度、南非等国家的做法,承认社会权的宪法可诉性,“应该努力完善能够减少宪法性经济和社会权利模糊性的权利规范方式,并为实现义务层次的经济和社会权利的可诉性而努力”。[40]学者龚向和则倾向于强调社会权的法律可诉性,他认为:“国际与国内层次社会、经济权利保障实践已经在不断证明社会、经济权利的可诉性。人类社会经济、政治和文化发展的历史规律将继续表明:社会、经济权利的可诉性是社会、经济权利发展的必然结果。”[41]笔者认为,如果社会权的可诉性仅局限于法律层面倒也无可厚非,但如果进入宪法层面,基于宪法的根本性和元规则性,它对公民规则的选择将产生极为广泛的影响,从而将会导致社会福利的扩张。因此除了具有消极权利层面的社会权,只可认为宪法中的社会权条款是“方针性”条款,一般情况下不应承认社会权的宪法可诉性,从而淡化社会福利的权利性质。

   基于宪法社会权条款的“方针性”的性质,“社会权”社会福利保障模式向“社会国”模式转向就成为可能。社会国原则作为一项国家原则,对立法机关而言,需要立法机关接纳这种理念,在处理具体问题时转化为实体法;对行政和司法而论,此原则可以成为法律解释的标准,特别是对于不确定法律概念的解释,以及当不同的价值理念冲突出现需要做倾向性选择之时。国家原则不是要求国家在某一时刻必须实现某种目标,而只代表了一种方向,需要以循序渐进的方式实现。某一阶段的任务要根据国家的经济社会条件来决定,对这些情况的判断属于立法机关和行政机关裁量的范围,公民一般无权要求司法机关予以审查。也就是说,社会国原则对行政机关和立法机关而言是一种一般性授权,它并没有给予个人通过司法途径要求国家承担此类义务或者进行某种行为的请求权。

   第二,构建以自由权为核心的合宪性审查模式,以社会权发展成熟程度和对财政能力要求高低为基础的社会权合宪性审查基准。合宪性审查制度是宪法实施的基础和核心,多数国家都用这一制度来实施宪法,合宪性审查的模式、基准对社会权乃至社会福利的状况有着重要的影响。多数国家的合宪性审查主要围绕自由权而展开,强调对自由权的保护。从某种意义上讲,对自由权的审查越是严密,就越可能限制社会福利的扩展。如果宪法保护公民的自由权强度较大,则公民更有可能依赖自身的能力和创造性来改变自身的处境,而不是依赖社会福利制度的支持。

   如果宪法中有社会权的规定,依据社会权条款进行合宪性审查就难以避免。合宪性审查机制对社会权提供的保障有以下两种。其一,合宪性审查为实现公民已经被法律化的社会权消除阻碍、提供救济,这是消极保障或称维持保障。我国合宪性审查机关可以用“规章的规定被认为不适当”、“违背法定程序”等我国《立法法》中的规定,审查规范性文件对社会权实现的不合宪规定,例如最低生活保障过度严苛的申请条件、过度繁杂的申请程序等。其二,对没有被法律化或者处于法律模糊地带的社会权予以确认,要求行政、立法机关通过积极作为予以保障,这是积极保障或称扩展保障。这种情况往往需要由公民在面临法律困境时提出,我国合宪性审查中的公民审查建议权和有权机关要求审查权可以满足此项内容。现实情况是我国的宪法审查机关在这两个方面均很少作为。随着全国人大宪法和法律委员会的设立,为了推进合宪性审查,合宪性审查机构如果从社会权入手来展开工作,政治风险较小,推进可能性较大,这样容易导致我国社会福利扩展速度加快,债务风险快速升高。因此,笔者认为我国的合宪性审查制度应该借鉴有关国家的做法,主要以自由权为核心展开合宪性审查,而不是以社会权为重点。如果一定要进行社会权的合宪性审查,则应建立以社会权发展成熟程度和对财政能力要求高低为基础的社会权合宪性审查基准。这一审查基准包括了以宪法委托为前提的自由性基准、以主观权利为前提的控制性基准以及以核心权利为前提的严格性基准。[42]如此可以使社会权的保障维持在合理的范围之内。

   第三,扩展反射性利益使其成为社会福利发展的重要途径。反射性利益是由德国法学界首先提出并发展起来的。耶林首先提出了这个概念,耶利内克加以发展。耶利内克关于反射性利益的观点是基于德国法主观权利和客观法秩序的区分。反射性利益不同于主观权利,它由客观法所提供。国家进行立法或做出其他活动,其目的是保护公共利益。保护公共利益的同时可能也使个人获得了某种利益,这种利益就称之为反射性利益。耶利内克指出:“为了共同利益,公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人,尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。”[43]如果用物理学里的反射概念进行解释,则国家立法可以看成一束光,它在照射到国家时被反射出来,某些人就受到了反射光的照耀。立法经过国家之手后执行时,有时并不能全部发挥作用。其对公民的反射作用取决于行政的效率、受监督的程度以及行政本身的成本等等。如同反射率一样,立法也有作用率,它与前面的因素成反比。

   我国的很多立法使公民享有反射利益。比如通过我国《行政诉讼法》设立环境公益诉讼,公民享有了环境利益;通过我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,流浪乞讨人员获得了生存利益;通过《城乡规划法》,城乡居民获得了更便捷的交通和良好的居住利益。这方面的立法有很多,这里不一一列举。通过这些立法逐步扩展反射性利益,既满足了公民对社会福利的需求,也减弱了福利制度的固化程度。今后可以进一步进行相关立法,比如制定《学前教育促进法》,提升学龄前儿童的教育利益;制定《基本医疗卫生与健康促进法》,让公民获得更多的健康利益;制定《乡村振兴促进法》,让农村居民的居住利益获得改善。

第四,立法过程中贯彻宪法设立的可承受性、适度性原则。我国《宪法》在总纲中规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,这表明了我国的社会福利发展应当遵循可承受性、适度性原则,多数的社会福利应该按照这个条款以法律的形式进行落实。有些社会福利在宪法总纲和基本权利部分都有所表述,这些社会福利应该优先和充足提供。这主要涉及教育福利和医疗福利。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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