马金星:欧盟参与南极海洋环境治理的路径及趋势*

选择字号:   本文共阅读 284 次 更新时间:2020-04-20 23:55:13

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马金星  
包括通过欧盟及其成员国向养护委员会联合提交海洋保护区提案;鉴于《养护公约》区域渔业资源具有不断变化的特质,以及欧盟的立场需要因应事态发展,应根据《欧洲联盟条约》第13条第2款[84]所申明的真诚合作原则,确立2019年至2023年期间欧盟的立场。[85]

   真诚合作原则是统一欧盟内部立场基本准则。自《欧洲联盟条约》确立了真诚合作原则后,[86]该原则在2009年“委员会诉希腊案”、2010年“委员会诉瑞典案”[87]中被不断强化,“如果某项协定或公约的主题事项,明显一部分属于共同体职权范围,另一部分属于成员国的职权范围,则必须确保成员国和共同体机构在谈判、缔结、履行所作承诺方面密切合作”。[88]欧洲法院在“南极海洋保护区”案中遵循了前述案件对真诚合作原则的判决,将南极保护区归为环境政策范畴并未豁免欧盟与成员国之间真诚合作的义务。[89]如果谈判协商的主题属于欧盟及其成员国共享权能,则委员会和成员国应在谈判过程中密切合作,以确保欧盟及其成员国在国际上的代表性一致,“即使委员会未能履行真诚义务,这也并不意味着成员国有权自行采取纠正或保护措施,以避免一个机构违反共同体法律规则”;[90]除非欧盟已经就此问题采取行动,成员国的行动才被排除在外。[91]

   真诚合作原则对于统一欧盟内部立场具有实践意义。生态环境保护区与渔业资源管理在南极海洋环境治理中从未分开,养护委员会将养护南大洋海洋生物多样性作为优先管理目标,基于生态系统管理的方法也允许在某些区域捕捞犬牙鱼和南极磷虾,而《养护公约》第9条第2款规定的八项具体养护措施中有六项属于捕捞行为管制。[92]根据《养护公约》第9条第2款第9项,南极海洋保护区所采取的养护措施具有开放性,养护和管理的对象并不限于被捕捞种群,因而不能将所有养护委员会的养护措施排除于共同渔业政策范畴外。在行动层面,如何区分“共同渔业政策下海洋生物资源的保护”与“环境政策下渔业资源的管理”则具有更大的困难。“科克特咨询意见”和“南极海洋保护区”案将南极保护区归为环境保护范畴,依据的是“重心方法”,而该方法更接近于条约解释中的目的解释。该方法最显著的问题在于,裁判者在解释《养护公约》之初即假定公约内容存在一个恒定的“重心”。实际上,判断何为条约的“重心”本就具有主观性,采取目的解释的方式试图厘清存在于《养护公约》文本之外的缔约国真实意图,显然具有盖然性特征。“南极海洋保护区”案后欧盟与成员国围绕保护区建设权能分配问题,仍可能发生争议。由于欧盟成员国在推动南极海洋保护区实质性措施方面享有一定的自主性,面对“南极海洋保护区”案后欧盟与成员国可能发生的权能争议,欧盟理事会认为,在不受《欧盟运行条约》第218条第9款约束的领域,欧盟应在自愿基础上确立共同的立场,并且需要双方在国际机构中基于真诚合作采取行动。[93]故而,在不影响成员国在养护委员会谈判并缔结国际协议权能的前提下,欧盟及成员国在养护委员会的立场需要受到真诚合作原则的约束。可以预期,欧盟及成员国围绕南极环境治理所形成的地缘政治中,将更加注重内部立场的统一性。

   (二)借助科学数据强化提案的科学性

   南极海洋环境治理以实证科学为支撑工具,科学数据是支持保护区建设的必要组成部分。南极海洋保护区采用预防性管理办法,而证明预防性管理办法的必要性及可持续性就需要科学数据予以支撑,故而科学数据不仅是《养护公约》缔约方参与南极治理的基础,也是南极保护区建设政治角逐的资本。历史上,不乏因缺乏科学指标和标准体系,导致欧盟无法评估和衡量海洋保护区是否成功的例子。[94]与南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区和罗斯海地区海洋保护区相比,东南极保护区属于“科学数据贫乏区”(Data-poor Region),[95]因此,建立在风险防范原则基础上的保护区管理方案存在极大的生态不确定性,建立保护区和必要性及养护措施也缺乏足够的说服力。从EARSMPA提案提出至今,欧盟拟定的保护区由七个缩减至三个,其中最主要的原因就是养护委员会质疑提案内容具有不确定性及数据不完整性,WSMPA提案迟迟未获通过也存在类似原因。在2018年养护委员会年度会议上,仍有成员方对提案的科学基础提出质疑,对此欧盟及其成员国认为,“EAMPA提案详尽无遗地解决了其他成员表达的任何剩余关切”“不能接受一些代表团年复一年对保护区科学工作提出更多新的要求”。[96]然而基于养护委员会协商一致的议事规则,除非欧盟在保护区科学基础问题上给予其他成员以满意的回应,否则科学数据依然是挡在保护区提案审议进程中的最后一块“绊脚石”。

   为了弥补保护区提案科学数据短板,回应对保护区科学基础的质疑,《立场决定》要求加强渔业科学数据收集。《立场决定》重申欧盟第1380/2013号条例在渔业及水产养殖领域支持发展科学研究、获取科学信息的规定,[97]要求继续实施《养护公约》区域监控措施,以确保有效控制和遵守养护委员会措施,包括加强对养护委员会管理的渔业资源转运活动的控制,修订渔获量记录管理计划,促进与邻近区域其他国际渔业管理组织的联系。[98]此外,《立场决定》强调促进与成员国的合作,改善与科学家之间的合作安排,[99]借助成员国资源改善提案的支撑工具。在保护区提案科学数据支撑方面,成员国是欧盟获取南极海洋数据的提供者。例如,WSMPA提案主要工作是由德国的阿尔弗雷德.魏格纳研究所暨亥姆霍兹极地海洋研究中心(AWI)托马斯·布瑞尔(Thomas Brey)团队完成;德国联邦食品及农业部作为布瑞尔团队的领导者,对内负责与联邦教育及科研部等部门沟通,对外负责与欧盟联合推进保护区建设,WSMPA提案基础研究工作和相关科学报告的撰写和修订,实际上都是由布瑞尔团队完成的。[100]欧盟一方面通过《海洋战略框架指令》等规定实施威胁分析、通过科学调查建立本底数据库等制度规范,另一方面则借助南极洲冰芯欧洲项目(EPICA)、欧盟—极地网络(EU-PolarNet)等对相关研究项目予以资助。[101]

   (三)推动构建与《海洋法公约》平行的公海保护区制度

   公海保护区是欧盟参与全球海洋治理的重要议题。推动南极保护区与全球海洋保护区网络融合,是欧盟价值观外交的一部分,反映了欧盟在国际社会交往中的角色定位。自2004年联合国大会建立“国家管辖海域外生物多样性养护和可持续利用问题不限成员名额非正式特设工作组”以来,欧盟一直是围绕BBNJ养护和可持续利用拟订一份具有法律约束力国际文书(International Legally Binding Instrument,以下简称“ILBI”)[102]的主要支持者和早期倡导者。2015年第69届联合国大会通过第292号决议,[103]正式启动就BBNJ养护和可持续利用拟订ILBI进程后,欧盟同时作为《海洋法公约》和《养护公约》缔约方,希望尽力拉近联合国与养护委员会之间的关系,并借助BBNJ谈判补强南极海洋保护区外部合法性。

   《养护公约》与ILBI具有目的一致性。虽然养护委员会框架内南极海洋保护区建设与联合国BBNJ谈判的法律基础不同,但二者目的具有一致性。正如欧盟在2016年表述其海洋政策时所提到的,“欧盟完全有能力根据其在制定海洋可持续管理措施方面的经验,特别是通过其环境政策、综合海洋政策、改革后的共同渔业政策、打击非法、无管制和未报告的捕捞活动及其海洋运输政策,塑造国际海洋治理体系”。[104]2019年3月至4月BBNJ问题第二次政府间磋商会议期间,美国、俄罗斯、冰岛等国家赞成通过建立区域和部门机构合作机制加强现有保护区治理的有效性,排除ILBI为区域和部门机构的决策制定标准和原则,而欧盟认为主张采用以缔约方大会为决策机构的全球模式,建立海洋保护区网络,进而实现对BBNJ的养护和可持续利用。[105]在时间维度上,BBNJ问题谈判与欧盟在养护委员会框架下积极推动南极海洋保护区建设几乎是同时进行。欧盟有关南极海洋保护区模式和理念被不断植入BBNJ问题谈判,试图推动既可以满足国际社会养护生物多样性需要,又能充分保障自身权益的国际协定。因此,无论是南极海洋保护区建设抑或BBNJ谈判,本质上都是欧盟实现全球海洋治理的政策工具,二者不存在对立关系,基于《养护公约》国家实践所积累经验在某种程度上直接影响到BBNJ谈判的方向和ILBI拟定的养护措施。在围绕环境保护形成的南极地缘政治格局下,《养护公约》的缔约国(除美国外)也是《海洋法公约》的缔约国,养护委员会成员国囊括全球主要的海洋强国与海洋大国,ILBI不可能吞并《养护公约》,但南极也非《海洋法公约》的治外之地,欧盟在BBNJ谈判中的立场反映了推动ILBI与《养护公约》相融合的海洋治理意图。

   此外,欧盟鼓励以区域合作的形式保护公海资源及环境。《海洋法公约》第118条规定,开发相同生物资源或在同一区域内开发不同生物资源的国家,应就养护有关生物资源的必要措施进行谈判,为此目的可以合作设立分区域或区域渔业组织;第237条规定了《海洋法公约》与特别公约在保护和保全海洋环境方面的适用关系,在全球双边、区域和多边海洋治理合作中,欧盟将《海洋法公约》视为主要的法律驱动力,认为公约为全球海洋治理提供了一套广泛的规则和原则。[106]2018年欧盟向养护委员会提交的WSMPA养护措施修正案中规定:“有关本养护措施的任何解释或适用,不得损害任何国家依据包括《海洋法公约》在内的国际法享有的权利或承担的义务。”[107]《立场决定》再次申明,“确保养护委员会框架内采取的措施符合国际法,特别是符合1982年《联合国海洋法公约》、1995年《关于执行1982年<联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》、1993年《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》和2009年联合国粮农组织《港口国措施协定》的规定”。[108]上述有关《海洋法公约》的立场表达,既反映了欧盟对于公约权威性的认可和尊重,也表明依据《养护公约》制定的养护措施不得与《海洋法公约》相抵触。尤其是在建立全球性渔业资源管理及养护组织前,通过国际合作设立分区域或区域渔业组织,仍然是公海资源养护的主流方式。

   (四)以国际合作作为参与南极海洋环境治理的基本路径

   国际合作是有效推进南极海洋环境治理的基础和关键。《南极条约》体系内的主要法律文件均将国际合作规定为南极治理的基本原则,《南极条约》体系之外的《海洋法公约》[109]《生物多样性公约》[110]等国际公约,也规定各国应互相合作以实现海洋资源可持续利用。在应对国际环境问题领域,各国通过适当的法律框架开展国际合作是寻找有效的对策和解决办法必不可少的。[111]欧盟与澳大利亚、法国、德国、挪威联合提交保护区提案,与德国等欧盟成员联合开展南极海洋资源科学考察,无不体现了国际合作在南极海洋环境治理中的具体应用。

中国与欧盟(以下简称“中欧”)均为南极海洋治理重要参与者。相较于贸易、投资、气候变化和人权等方面的合作,围绕海洋环境治理的合作是中欧关系中一个相对较新的领域,中欧在南极没有领土利益冲突和根本性的地缘政治矛盾,通过平等合作对话把握彼此利益最大公约数,将成为中欧共同推进南极海洋治理的基本路径。2018年养护委员会闭会期间,欧盟率先牵头与中国合作修订《合规性评估程序》(Compliance Evaluation Procedure,CM 10-10)[112];2019年4月中国欧盟领导人会晤联合声明,首次将设立南极海洋保护区作为有效落实海洋领域蓝色伙伴关系的交流内容。[113]该声明释放出一个积极的信号,表明双方就南极海洋环境治理存在共同政治意愿,在南极海洋保护区建设议题上存在很大的协作空间。实际上,由共同的政治意愿转化为实际行动,仍然需要更为具体的磋商。基于欧盟参与对南极海洋环境治理路径和欧盟的权限特征,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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