汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

选择字号:   本文共阅读 324 次 更新时间:2019-12-26 23:54:30

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汝思思  
如蔡定剑:“立法权与立法权限”,《法学研究》1993年第5期,第7—9页;陈端洪:“划分地方立法权限几个问题的探讨”,《法商研究》1994年第3期,第25—28页;许安标:“关于立法权限的划分——立法法起草工作研讨会观点之一”,《行政法学研究》1994年第3期,第39—43页;周旺生:“关于地方立法的几个理论问题”,《行政法学研究》1994年第4期,第30—35页;郭道晖:“论国家立法权”,《中外法学》1994年第4期,第9—19页;陈斯喜:“论我国立法权限的划分”,《中国法学》1995年第1期,第12—19页等等。

   [10] 参见叶必丰:“论地方事务”,《行政法学研究》2018年第1期,第25页;胡建淼主编:《法律规范:评估与审查》,知识产权出版社2015年版,第54—55页;张千帆:《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》,中国民主法制出版社2012年版,第111—113页。

   [11] 参见诸如董皞:《论法律冲突》,商务印书馆2013年版,第246—247页;陶杨:“解决我国法律冲突的根本路径”,马怀德主编:《我国法律冲突的实证研究》,中国法制出版社2010年版,第300—304页。这些都明确指出了该问题的存在及带来的影响。

   [12] 参见注[10],张千帆书,第1—59页、第354—368页。该书针对传统至高无上、不可分割的绝对主义主权理论,强调主权的可分性,从而对局限于主权不可分的理论下之地方立法权授权说,提供了可抗衡的理论主张。相关理论还可参见陈新民:“论中央与地方法律关系的变革”,《法学》2007年第5期,第58—69页。

   [13] 参见[日]斋藤诚:《现代地方自治之法的基层》,有斐阁2012年版,第201页。

   [14] 参见郭道晖:《中国立法制度》,人民出版社1988年版,第28页;参见注[10],张千帆书,第57—66页。

   [15] 参见王浦劬、张志超:“德国央地事权划分及其启示(上)(下)”,《国家行政学院学报》2015年第5、6期,第41—49、38—45页。

   [16] 同注[5],第46页。

   [17] 同注[5],第48页。

   [18] 参见郑毅:“中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则”,《云南大学学报(法学版)》2011年第24卷第4期,第49页。有关事权概念的分析,另可参见宋卫刚:“政府间事权划分的概念辨析及理论分析”,《经济研究参考》2003年第27期,第44—48页。

   [19] 参见陈鹏:“日本地方立法的范围与界限及其对我国的启示”,《法学评论》2017年第6期,第143—157页;吴东镐:“我国中央与地方关系的法治化议题”,《当代法学》2015年第4期,第13—21页;孙波:《中央与地方关系法治化研究》,山东人民出版社2013年版,第145—154页;林良亮:“渐进式的地方自治改革——日本地方自治制度的发展及其对中国的启示”,《行政法论丛》第12卷(2009年),第561页;魏加宁、李桂林:“日本政府间事权划分的考察报告”,《经济社会体制比较》2007年第2期,第41—46页等。除此以外,还有一些译介教材中也有相关介绍,但都没有专门系统地论述。

   [20] 参见[日]盐野宏:《国家与地方公共团体》,有斐阁1990年版,第22页。

   [21] 参见注[20],第23页。

   [22] 参见注[13],第201页。

   [23] 理论上也曾致力于通过法解释架构独立于国家权力的地方事权体系。然而日本现行宪法和法律都没有明确规定禁止国家权力介入的地方事务领域,使得该理论架构很难找到制度上的支撑。而且,司法上亦没有判例指出何种事务领域是法律不可侵犯的。

   [24] 这是2000年分权改革时,为了明确地方公共团体事务及权能的范围而新增的定义性条款。参见[日]松本英昭:《地方自治法逐条释义》,学阳书房2015年版,第36—37页。

   [25] 参见[日]成田赖明:“围绕改正地方自治法的争点——对批判的回应”,《自治研究》第75卷第9号(1999年),第8页。文中补充道:这里的“本地域”,并不单单作为一个地域性概念,而是涵盖一个公共团体所具有的“区域”“居民”“法人格与自治权”等要素的广义概念。因此,本地域事务并不限于地域这样形式上的限制,比如与本地域居民有合理相关性的事务,也属于本地域事务。有学者认为,所谓“本地域事务”,指“普通地方公共团体作为一定行政区域内承担行政权能的统治团体,以提高居民福利为目的,具有广泛处理统治性事务的权能”。“普通地方公共团体的事务基本上属于此种事务。”参见注[24],第37页。

   [26] 同注[24],第37页。立法者补充这样一个概念,是想网罗地方公共团体正在执行的、却无法涵括于“本地域事务”概念中的特殊事务。如户籍在北方领土(现由俄罗斯实际占领)的日本国籍居民,因为政治上的原因,其相关户口上的事宜根据法律交由相邻市来办理(相关法律依据为《关于促进解决北方领土问题等的特别措施的法律》11条)。另外,在东日本大地震后,严重的灾情导致灾民不得不长期驻留于其他地方,对这些灾民的生活保障事务自然不属于接受地的“本地域事务”。国家制定《核电避难者特例法》要求相关地方公共团体承担这一义务,并依此提供各种行政服务。这也可看作“其他由法令规定的事务”。

   [27] 参见[日]松本英昭:“推进地方分权之‘十个论点’”,《地方自治》第602号(1998年),第9页;参见注[25],第11页;[日]芝池义一:“地方公共团体的事务”,《法学论丛》第148卷第5·6号(2001年),第74—76页。

   [28] 参见[日]大桥洋一:《都市空间制御的法理》,有斐阁2008年版,第310页。文中还指出:新的事务区分制度的视点在于,修正原来被视为中央集权的体制,构筑国家与地方公共团体之间对等、协力的关系,促进谈判规则的明确化。

   [29] 《户籍法》第1条第1款:户籍相关事务,由市町村长掌管。第2款:前款事务为地方自治法第2条第9款第1项所规定的第一项法定受托事务。

   [30] 一方面,出于对历史的承继,该原则的确立进一步给国家通过立法介入地方事务的行为赋予了法上的正当性;另一方面,作为日本宪法第94条自治原则的具体化条款,它既是国家相关立法的基本原则,亦是事权具体制度建构的指针。

   [31] 参见[日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第117页。

   [32] 亦有学者指出,在第二种分配方式下,国家制定的法律进行具体事务的分配,自然有可能形成趋向于国家利益的分配状态。参见[日]高桥和之:《立宪主义与日本国宪法》,有斐阁2010年第2版,第352页。

   [33] 参见注[31],第117页。

   [34] Shoup(肖普):《日本税制报告书》(1949年)。肖普在其发表的《日本税制报告书》附录中指出,日本现行事务分配方式权责不清:一些事务即使由国家直接行使变为地方行使,仍然视为国家执行的任务,受国家控制;地方也不得不接受来自国家的补助金及业务指导等干预。在此基础上,报告书提出了针对行政事务分配的三原则——明确行政责任、效率性、市町村优先,并在明确各行政区域的事责基础上制定了分配税收与支出责任的详细方案。

   [35] 参见第九次地方制度调查会《关于行政事务再分配的意见》、临时行政调查会《关于分配行政事务的改革意见》。

   [36] 参见[日]成田赖明:“地方公共团体的国政参加——其理论根据与范围·方法(上)”,《自治研究》第55卷第9号(1979年),第11页。

   [37] 参见[日]成田赖明:“行政上的功能分担”,《自治研究》第51卷第9号(1975年),第19页。

   [38] 随着第二次世界大战后经济复苏,大量大型工程的开发建设,都市化进程等社会情势的变化,行政任务亦随之增多,对行政职能的转型提出了现实需求。为高效实现广域行政、保障行政服务的均质实施,中央政府上收决策权、在新的立法中增大国家事务(机关委任事务)比例之倾向愈加明显。这种与神户劝告背道而驰的政府动向,恰遇席卷全球的新中央集权理论支持(有关当时社会背景的分析,参见[日]今村南都雄:“日本政府间关系论的形成”、“正规化的日本政府间关系论——以对村松理论的探讨为中心”,氏著《行政学的基础理论》,三岭书房1997年版,第337—373页;[日]晴山一穂:“中央·地方关系和功能分担”,《都市问题》第79卷第1号(1988年),第45—55页)。

   [39] 参见[日]矶部力:“国家自治体的新职能分担原则”,西尾胜编:《地方分权与地方自治》,行政1998年版,第75—77页;注[24],第12—14页。

   [40] 例如地方分权推进委员会于1995年10月制定的《推进地方分权之际的基本观点》中提到:“地方公共团体……作为主体综合性承担地域行政事务,具有从企划、立案到调整、实施等一系列处理事务的权能”,体现了分权委员会在事权分配上采取独立、分离式的意愿。相关叙述还可参见注[39],第94—97页。

   [41] 参见[日]地方分权推进委员会:“地方分权推进委员会最终报告 分权型社会的创造:其路径”(二·完),《自治研究》第78卷第2号(2002年),第150页。

   [42] [日]铃木庸夫:“地方公共团体的功能及事务(第1条之二,第2条)”,载小早川光郎、小幡纯子编:《新地方自治·地方分权》(法律家增刊),有斐阁2000年版,第63页。相关举证责任的言论可参照[日]西尾胜:《未完的改革——与霞关官僚斗争的1300日》,岩波书店1999年版,第30页。

   [43] 在分权改革过程中,地方制度调查会制定的《有关推进地方分权的答复》中分别对此三种职能列举了一部分事务,此文件虽不具有法上的效力,但作为该修正案形成的原型之一,仍然具有一定参考价值。针对上述各项分别列举的事项有:(1)括外交、防卫、货币流通、司法等;(2)确保公平交易、生活保护标准、劳动基准等;(3)公共年金、能源政策、宇宙开发、基础交通等。

   [44] 对地方公共团体自主行政权的保障规定于《地方自治法》第1条之二第1款中。该款规定:地方公共团体以增进居民福利为基本,具有自主综合实施本地域内行政事务的权能。

   [45] 第2条第11款:有关地方公共团体的法令规定应基于地方自治的宗旨、并遵循国家与地方公共团体间适当的职能分担来制定。第12款:有关地方公共团体的法令规定,应当基于地方自治原则,并遵循国家与地方公共团体间适当的职能分担进行解释和运用。第13款:法律或政令规定由地方公共团体处理的事务是自治事务时,国家应着重考虑到让地方能够依据当地特性处理该事务。

[46] 对此,学理上亦有不少批判意见:认为这种制度性功能仅停留在原则性的宣誓意义上,很难说它具有法规范上的意义。对此,有学说主张“国家举证责任”内涵:根据该条款,国家负有举证责任,证明其在关于地方事务进行立法或对该立法进行解释运用时,没有侵害到地方公共团体的自主性与自立性。参见注[42],西尾胜书,第30页;注[42],(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2019年第3期

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