汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2019-12-26 23:54:30

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汝思思  
让地方能够作出更合适的制度选择。[59]

   (二)事权划分与行政权的关系

   制度上对央地行政事权的明确划分,并不等于国家在行政方面无法介入地方事务。某地方事务属于自治事务还是法定受托事务,决定了中央各行政部门对该事务的行政介入权限。由于法律文本的抽象性,中央政府部门为了更清晰地表明自己的意向与目的、保障国民利益更加公平高效地实现,常常会以文件形式向地方政府部门下达指挥命令。这种行为作为内部行为,不能创造新的权利与义务,通说认为不必受法律调整;且制定程序简单,制定主体亦不受严格限制。与2000年以前高密度的法令体系相比,大量细密的政策性文件更加直接束缚着地方的自主性。出于对这种过度介入的反省,新地方自治法确立了“介入权限法定主义”(《地方自治法》第245条之二)。除了在新自治法上规定了介入的种类和国家对两种地方事务不同的介入权限之外,国家介入地方行政时,还需个别法律上的授权(通常是法律明确规定国家可以对该事务采取何种介入手段)。

   《地方自治法》第245条规定了8种国家可以对地方实施的行政介入行为(还有一些特殊的介入行为规定在一些部门法中)。国家对自治事务的介入手段主要以非强制性、建议性质的手段为主,有提出建议劝告、要求提交资料、要求采取改正措施、协议四种,原则上一般不对自治事务使用强制性手段。而对法定受托事务,本法中规定的8种介入手段均可适用。除却上述非强制力的手段之外,还包括同意、许可认可、指示、代执行这四种具有强制力的手段。[60]

   (三)事权划分与财权分配的关系

   在事权与财权的关系上,现状是大部分事务为地方事务,而国税与地税的收入比例为3∶2,地方显然很难单独承担所有地方事务。《地方自治法》第232条第2款要求:国家在通过法律对地方事务的执行作出规定的同时,必须保障地方依法执行该事务时必要的财政经费。[61]这种国家保障义务通过《地方财政法》和《地方交付税法》进一步具体化。

   《地方财政法》第9条规定,地方对本地事务应全额负担经费,除了第10条至第10条之四中列举的事项外(但书)。第10条至第10条之四的事务由国家承担一部分或全部经费。首先,这些事务都是要求地方必须按照法律规定来执行;其次,这些事务大致具有以下三种特性:(1)关乎国家和地方的共同利益(第10条,包括义务教育、生活保护等34项事务);(2)为实现国家整体计划必须按照法律进行的土木等建设事业(第10条之二,包括道路、河川、福利设施建设等6项事务);(3)灾害相关事务(第10条之三,包括灾害救助、公共设施修复等9项事务);(4)只关乎国家利益的事务(第10条之四,包括选举、国民年金、统计等9项事务)。[62]国家为这类事务支出的费用称为地方补助金,按照法律和政令规定的方法计算并于每年度将总数划拨给各地方,由地方自主分配使用。这样也避免了专款专用的形式限制地方自主行政的能力。而剩下由法律规定并由地方具体实施的相关支出,从国家给予地方的交付税支出。交付税是由国家以国税的名义,从收取的五个税种中按比例抽出并交付地方。目的是为了平衡各地经济发展不均导致财源不均,进而保障各地行政服务能够有效实现。从这个意义上来说,若地方公共团体作出违背法令明显多支出经费,或怠于征收应予确保的收入等,国家可以降低交付额度或命令返还部分金额。[63]

   如此,地方事务所需支出,就主要由地方税、地方交付税和地方补助金组成。日本既没有采取事权财权相匹配的财权划分模式,也没有按照该国自治事务和法定事务的划分来区别国家补助金或交付税的金额。但是,当国家通过立法规定地方事务实施细则时,意味着国家应当同时承担与规定范围相应的财政责任。这说明国家对法定受托事务的财政支出,明显高于自治事务。

   综上所述,在以执行主体为基准划分央地行政事权的基础上,通过对地方事务类型化,再分别确定其与立法权、行政权和财权相关联的制度设计,构成了日本央地关系的概貌。

  

   五、对我国央地政府间事权划分法治建构的启示

   (一)走出领域式事权划分的制度构建

   在处理央地关系上,难免有“太集权,无法因地制宜;太分权,国家宏观调控能力减弱”的担心。日本以行政事权划分为中心的地方自治制度,非常灵活地保障了国家宏观调控和地方自主行政的平衡。一方面,国家通过法律确定地方对大多数事务的自主执行权;另一方面也可通过立法进行宏观调控。即便大多数事务被归为地方事务,国家仍可以通过立法来统一各级政府行为方式。

   作为对本文设问1的回应,确立行政事权的具体划分制度有助于走出领域式事权划分的困境。理由是:首先,判断事权归属的“执行”基准,独立于相关立法权限和财权的划分标准,便于行政事权的独立划分;其次,行政事权自成体系,也便于细分各行政领域中的事务;最后,以“执行”为基准的事权划分,可以利用现有法律实现各部门行政领域的具体分类,节约立法成本。

   但是,这种制度设计能否与我国宪法法律体系相融洽呢?一方面,讨论日本央地关系问题时,不能忽略日本国宪法对地方自治的保障机制。在这种保障机制下,国家的立法或行政都负有不能侵害地方自治的责任。在我国尚欠缺地方自治保障法理的现有体制下,上述责任机制还很难实现。[64]另一方面,在日本以“内容保护”为内涵的宪法保障下,并没有划出属于地方的绝对事权空间;而且,日本事权划分制度并不是仅通过宪法和相关法律原则,而是通过法律的具体规定来实现的。那么,在央地事权具体法律制度设计方面,在我国宪法法律体系下是否有这种可能性呢?

   首先,我国《宪法》对央地政府事权划分的容许性。相关研究认为,《宪法》第三章作为第3条第4款的具体化,以第107条将地方政府事权分为自主事权与中央委托事权的方式,确立了宪法对央地事权划分的基本构造。[65]这种以文理解释方法推出的结论虽然仍有待商榷,但也指出了央地政府事权划分制度建构的宪法解释可能性。

   其次,我国各部门行政法律是否具备采用日本行政事权划分的形式条件。以我国《渔业法》为例,借鉴日本行政事权的划分方法和划分逻辑,可通过下列方式认定事务归属:比如针对养殖水域的相关行政事务,11条规定的国家事务有可利用水域规划事务、养殖许可标准制定事务;地方事务主要为受理核发行政许可;针对捕捞许可事务。第23条规定了国家相关部门负责“到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证”的批准发放事务,即国家事务;省级政府负责“海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证”的批准发放事务和其他作业的捕捞工具控制指标的制定事务,县级以上地方政府负责除此以外的捕捞许可证,即各级地方政府事务。至少可以说,我国具备此形式条件。

   (二)以行政事权划分为中心、各权限关联制度设计的可能性

   作为对设问2的回应,明确的行政事权划分机制,有助于进一步确立行政事权与财权、立法权相配合关联的制度设计。就日本事权制度与立法权限而言,自治事务与法定受托事务的分类决定了国家立法权可介入的程度。在法定受托事务上,国家立法介入空间大,国家在立法时可能偏好将事务归为法定受托事务,以有助于中央从立法及行政监督上管理地方。但与此同时,国家也要考虑到可能需要承担的财政责任。为了限制法定受托事务的增加,《地方自治法》设置了复杂的立法程序:当确立新的法定受托事务时,不仅要在相关法律中标明,还需同时修改《地方自治法》。财政权方面亦然,国家在通过立法规制地方事务时,需要同时考虑所需承担的财政补助责任。亦即,立法介入基准与补助责任承担基准在以下三点上具有共同性:(1)关乎国家与地方双方的利益;(2)为实现国家整体计划的建设事业;(3)灾害防护事务的补助。

   从比较的视角来说,日本允许国家立法介入地方事务,同时又从立法程序等方面保障地方的立法空间,这种具体制度构建与我国《宪法》3条第4款“遵循中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的要求具有一致性。只是对于财政制度改革先行的我国来说,政府事权划分如何与已确立的财政分配制度相衔接是一个新的课题。从我国实际出发,构建行政、财权、立法权相互关联的制度体系,是一个庞大的工作。

   当然,本文也不认为仅仅照搬他国经验即可。尤其考虑到中国和日本在地域空间、人口数量各方面的差异,我国可能需要对地方赋予更自由的空间,以更有效的实现宪法所保护的权益。从这一方面来说,对于一些事务领域,进行领域式的事权划分方式也未尝不可。但无论如何,保障央地政府事权及立法权和财权在法制度下得到合理分配是依法治国的必然要求,当务之急。

   注释:

   [1] 这种变化始出自2016年8月24日由国务院制定的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。

   [2] “财政部释疑:央地划分‘事权’为何目前仅推‘财政事权’”,载第一财经https://www.yicai.com/news/5072536.html,2019年1月31日访问。

   [3] 与财权相匹配的事权划分模式,广泛见于政府公文。较早期诸如1993年11月14日第14届中央委员第3次会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提到“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”;后有2011年3月14日《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提到“按照财力与事权相匹配的要求,在合理界定事权基础上,进一步理顺各级政府间财政分配关系,完善分税制(第47章第1节)”;2006年10月11日通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》里提到“进一步明确中央和地方的事权,健全财权与事权相匹配的财税体制”等等。另相关总结可参见郑培:“新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议”,《地方财政研究》2012年第5期,第33页。贾康、苏京春:“现阶段我国中央与地方事权划分改革研究”,《财经问题研究》2016年10月,第72—77页等。

   [4] 侯一麟:“政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析”,《公共行政评论》2009年第2期,第42页。

   [5] 韩旭:“调整事权划分:央地关系思辨及其改善路径”,《探索》2016年第6期,第46页。

   [6] 《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,国发办[2018]6号,2018年2月8日发布。

   [7] 《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,国发办[2018]67号,2018年8月13日发布。

   [8] 王浦劬:“中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析”,《政治学研究》2016年第6期,第46页。

[9] 对于这个问题,早在20世纪80年代,随着1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定省级人大的地方性法规制定权以来,便开始有了相关探讨。诸如陈云生:“论我国宪法中的立法体制问题”,《学习与思考(中国社会科学院研究生学报)》1981年第5期,第37—41页。90年代以立法法起草工作的展开为契机,更是推动了立法实践与理论的互动和发展。从相关研究成果也看出那一时期围绕立法法的起草,理论及实务从事项上划分央地立法权限的尝试,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2019年第3期

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