汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2019-12-26 23:54:30

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汝思思  
然而,该区分标准只在立法后发挥作用,既不是国家立法时考量事务归属的标准,也不是国家能否对某地方事务进行立法的标准。而有关央地事务分配的立法基准,则涉及2000年《地方自治法》修正案中规定的职能分担原则。[30]

  

   三、日本行政事权划分的具体法制建构

   2000年日本分权改革的重要成果,便是确立了以“职能分担原则”为基础的事权划分制度。该原则并非对旧制度彻底革新,其在承袭“功能分担原则”下事权划分方法的同时,也被赋予了新的内涵。由此,为了阐明职能分担原则的具体内涵,有必要回顾功能分担原则的意义与内涵。

   (一)事权划分原则的承继与变革

   盐野宏认为,行政事权的划分模式主要有两种:一种是将某类公共事务整体概括交由国家或地方机关来完成,称为“分离式”(即对行政事权的领域式划分);另一种是对某类事务再做具体划分,分别交由国家、地方各自担当合适的事务部分,称为“融合式”。[31]尽管这两种模式都是对行政事务的划分,并不涉及立法权的划分。但在第一种模式下,若某行政事务全责性交予地方,地方就该行政事务如何实施方面无疑将有更广大的立法空间;在第二种模式下,只要国家能证成其立法没有侵犯地方自治原则,就可以通过国家法令对某行政事务的实施方法进行更细致的规定。[32]日本央地行政事权划分的制度设计从二战后的“肖普劝告三原则”、历经“功能分担原则”、到现在确立下来的“职能分担原则”,正是从前一种事权划分模式向后一种模式转变的过程。[33]

   1.事权划分原则的承继——功能分担原则的确立与问题

   第二次世界大战后初期,日本基于肖普劝告[34]的意见,在以神户正雄委员长为首的地方行政委员会主导下,制定了分离式事务划分方案(神户劝告)。但该方案涉及对中央各部门既有权力的再分配,在受到它们的强烈抵制下,最终没能实现。取而代之的是以内阁主导的第九次地方制度调查会报告为契机形成了功能分担(“機能分担”)原则。[35]

   功能分担原则放弃了分离式事务划分方案,认为一个事务通常是由策划到执行的一系列过程组成,它可以分成诸如政策制定、实施细则制定、政策实施、事后监督等部分。[36]因此,事务划分制度的设计,更应考虑如何将各部分分配于合适的层级。成田赖明教授的观点鲜明地反映了当时的普遍认知:行政改革的基本立足点并不是单纯地划分政府间的事务,毋宁说是一种权限或权能的分配,或者说是对更加广泛的公共课题的功能分担。[37]在国家天然拥有政策主导的优势下,改革的结果是,国家占据了大部分政策立案、法案制定、实施细则制定(通常授权中央各部委)权能,地方政府仅仅承担事务的具体实施部分。功能分担原则毋宁给当时“中央主导政策制定、地方负责实施”的制度现状提供了理论上的正当性,进一步加速了中央集权统一的制度化进程。[38]

   功能分担原则虽回应了高速经济发展时期对集权体制的需要,但随之也产生了诸如地方自主综合行政能力减弱、责任不明、行政效率低下等弊病。出于对这些问题的反省,在20世纪90年代发起的分权改革运动中,地方分权改革推进委员会(以下简称为委员会)提出职能分担(“役割分担”)原则。2000年修改地方自治法时,将其作为集一系列改革之大成写入《地方自治法》第1条之二,成为日本央地基本关系的具体原则与指针。[39]最初,委员会意欲在此原则下实现神户劝告未竟的改革,形成分离式事权划分。[40]可是,功能分担原则指导下的事权分配原则早已扎根于日本的立法实践中,若不修改具体法令,就很难产生实质性变化。遗憾的是,这次改革并没有对各部门法律进行修订,法律仍然呈现规制密度过高的特点。[41]

   2.事权划分原则的变革——职能分担原则的制度功能

   在改革进程中,委员会曾建议采用“明确国家事务,余下皆为地方事务”的扣除法来实现职能分担原则的制度功能。对此,内阁法制局认为,这应是宪法的规范事项,若以法律约束国会立法事项,则有违宪法第41条规定的国会立法权。经讨论,最后形成了“国家考虑原则”:“当国家的立法、行政、司法行为影响地方公共团体的制度设定与实施时,国家必须充分考虑适当的职能分担、地方公共团体的自主性与自立性这两个方面。”[42]也就是说,职能分担原则要求国家负有“适当的职能分担”的考虑义务和“对地方公共团体自主性与自立性”的考虑义务。

   首先,对职能适当分担的考虑义务,体现在《地方自治法》第1条之二第1、2款。该第2款规定列举了应由国家重点承担的事务范畴,分别是:(1)国际社会中有关本国存立之事务;(2)需要全国统一规定的个人行为准则或有关地方自治的基本准则;(3)必须从国家规模或国家视角来实施的公共事业等本来应由国家重点承担的职能。[43]这样,通过限定列举国家职能范围的立法方式,保障了地方公共团体享有更广泛的自主行政权。[44]同时,该条还要求国家应尽可能把和居民切身相关的行政事务交给地方,并强调中央各部门在制定地方政策时,应保障地方公共团体能充分发挥其自主性。

   其次,对地方公共团体自主性与自立性的考虑义务,体现在《地方自治法》第2条第11—13款。[45]当立法者决定事务的承担主体为地方时,便同时启动了《地方自治法》第2条第11—13款的制度功能:法律对地方事务进行规定、且在对规定了地方事务的法律进行解释运用时,必须确保国家的立法及相关解释没有侵犯地方自治的宗旨,遵循职能分担原则;特别是对地方事务中的自治事务进行立法时,国家应尽着重考虑义务,让地方能够依据本地实情进行行政管理,尽量减少制定实施细则(第13款)。[46]

   到此为止,上述探讨只解决了央地事务划分问题。然而,在以“执行主体”为事权归属的判断标准下,仅凭想象便可知庞大的地方事务,难免包含具有国家性质或广域性质的事务。这些事务根据具体情况,也需要国家从立法、行政监督、财政支援上有较为深入的介入。如果不将这类事务与出于实现地方本身利益的事务区分开,一律按照统一标准处理,就很容易出现水土不服的问题:不是过多侵害地方自主权,就是造成国家过分推卸责任。因此,《地方自治法》将地方事务分为自治事务与法定受托事务,再进一步分别配置其与立法权、行政监督权等的关系。

   (二)地方事权划分制度的具体构造

   1.自治事务与法定受托事务

   对于什么是自治事务,《地方自治法》使用扣除法进行定义:自治事务是由地方公共团体处理的除法定受托事务之外的事务(第2条第8款)。[47]法定受托事务分为“第一项法定受托事务”(第2条第9款第1项)和“第二项法定受托事务”(第2条第9款第2项)。第一项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,确保一些原本应由国家实现的职能在各都道府县、市町村、特别区得到切实合理的执行。第二项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,以确保一些原本应由都道府县来实现的职能在市町村内得到切实的执行。

   在实践中,没有法律规定的地方事务归属于自治事务;法律规定的地方事务,亦可从形式上判断是自治事务还是法定受托事务。首先,法定受托事务会在法律规定中明示;其次,还会记载于《地方自治法》附表[48]中。例如《食品卫生法》69条,写明了本部法中哪些条款规定的事项属于第一项法定受托事务,随后该69条还被罗列在《地方自治法》附表1中。按照“扣除式”定义,由国家直接执行的事务和自治法附表中规定的事务之外,剩下由地方执行的事务都是自治事务。

   法定受托事务采取双重列举的程序,意在限制法定受托事务的增加,保障地方在更多的事务上拥有自主权限。国家在制定新法时,当然需要贯彻这一理念。问题在于,在已有法律规定的情况下,虽然很多事务按照新的划分方式归属为自治事务,但地方的自主性并没有因此得到解放。其原因主要在于2000年第一次分权改革方法的变化。它是一种事务类型划分的变化,原本隶属于旧事务类型的事务本身以及相关法律规定并没有随之改变。

   2.机关委任事务的废除与再分类

   在2000年分权改革以前,国家事务占据所有法定事务的绝大比重。除一小部分由国家部委或其派出机关直接执行之外,其余大部分都委任给地方执行。这种属于国家事权范畴,但交由地方实施的事务,被称为“机关委任事务”[49]。此类事务曾经“占据了都道府县处理事务的7—8成,市町村处理事务中的3—4成”。[50]为保障这些事务能够按照计划实现,国家通常会制定细密的实施规则,并通过补助金等财政手段或人事手段进行介入、监督。[51]由于事务的国家属性,地方公共团体无权对其制定条例,[52]且地方首长在执行此类事务时是作为国家下级机关,[53]必须按照国家的法律、政令及省令、通知等执行任务。地方公共团体在这类事务的处理上近乎没有自主性可言。

   2000年分权改革废除了“机关委任事务”并重新进行分配,除了一小部分被废止(11件)或直接划归由国家行使成为国家事务(诸如国立公园的管理、信用合作社的认可和检查等20件事务),余下统归地方事务。其中近4成(257件)划为法定受托事务,近6成(398件)为自治事务。[54]但由于既成的法律构造没有修改,地方在处理这些事务时仍然会受限于细密的国家法令。另外,本次改革同时废除了旧法中地方事务的三分类,[55]统归“自治事务”(新旧央地事务的类型变化详见图1)。

   出于对遗留问题的反省,2007年的第二次分权改革,通过废除法定基准,或将法定基准定性为参考基准等方式,对有关自治事务的法律条款开始了新的一轮修正。这些成果纳入了第一次分权改革确立的制度框架中,进一步充实了地方自主立法权和行政权。[56]

   以上便是日本法律对国家与地方行政事务划分、地方行政事务分类的制度构成。这种对地方行政事务的分类避免了以执行主体为基准的央地事权划分所带来的水土不服。在确定了行政事务的归属后,即可进一步探讨立法权、行政监督权的配置关系。[57]

  

   四、日本行政事权划分制度对央地关系的影响

   (一)事权划分与立法权限的关系

毋庸置疑,法律中规定由国家机关执行的事务,地方立法权自然无权涉足。反之,凡属于地方的事务,地方皆可立法吗?根据《日本国宪法》的相关规定,一方面,法律可以在遵守地方自治原则的前提下对地方事务作出相关规定(第92条);一方面,地方也可以在不违反法律的前提下制定条例(第94条)。国家若对地方事务作出事无巨细的规定,并且作合宪性解释,地方就很难有立法的空间;反之,在日本现行事权划分的制度构成下,若隔离国家法令对地方事务的一切规制,也会造成社会秩序的紊乱。作为避免这两个极端的制度性措施,法定受托事务与自治事务的分类亦是区分国家立法介入程度的标准。就前者而言,法定受托事务内含的国家事务性、广域事务属性,决定了原则上这类事务应该根据法律及政令等规定处理。并且,法律及政令等规定通常会详尽地规定这类事务的内容、执行标准、程序等方面,地方立法的余地很狭窄。而就后者而言,《地方自治法》第2条第13款规定了法律介入自治事务时的着重考虑义务。[58]自治事务具有较强的地域特性,国家应尽可能减少规定这类事务的实施细则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2019年第3期

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