李忠夏:合宪性审查制度的中国道路与功能展开

选择字号:   本文共阅读 350 次 更新时间:2019-12-24 23:08:22

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李忠夏  
可以立即暂停案件审查,并将案件提交至最高行政法院和最高法院进行筛查,以便决定是否向宪法委员会呈交违宪审查的提请。[55]这种二元双轨的合宪性审查机制,目的在于突破合宪性审查的政治属性,尝试与司法渠道建立沟通,形成宪法审查机构“司法权化”的趋势。[56]实际上,我国也有必要建立全国人大常委会与最高法院的联动机制和二元双轨的合宪性审查模式,赋予最高人民法院提请合宪性审查的筛选权和决定权,审查权则仍然归属于全国人大常委会。

   (三)合宪性审查的制度落实

   合宪性审查具有的政治层面与法律层面的双重功能属性,在“八二宪法”中也可找到对应,即“监督宪法的实施”和“解释宪法”两种制度安排。长期以来,学界并未对这两种制度安排进行严格区分,经常将“宪法解释”“宪法实施”“宪法监督”“合宪性审查”等术语相互混用。宪法第62条第2项关于“监督宪法的实施”的规定以及第67条第1项关于“解释宪法,监督宪法的实施”的规定均表明,上述概念对应着不同的制度安排,在理解和使用时应有区分。“宪法实施”的涵义最为广泛,包括一切贯彻落实宪法的行为。“宪法监督”和“宪法解释”则同属于“合宪性审查”的范畴。从法条规定来看,全国人大只享有宪法监督的权限,全国人大常委会则拥有解释宪法和宪法监督的双重权限。从合宪性审查的双重属性来看,“宪法监督”更适合作为政治性的安排,“宪法解释”更适合作为法律性的安排。具体来说,宪法监督权是全国人大拥有的权力,全国人大常委会监督宪法之权乃派生于全国人大,较全国人大常委会专属的宪法解释权更具有根本性,因而需要强调其政治属性。宪法解释主要涉及类似法律解释的技术性操作,因而适合在法律系统中运作。

   基于上述分析,可以认为,“八二宪法”中已经蕴含了合宪性审查功能展开的双重制度安排。作为政治性安排的宪法监督,适宜通过全国人大或全国人大常委会针对重要的政治决定进行合宪性审查加以落实;作为法律性安排的宪法解释,应由全国人大常委会结合具体争议,借助法律解释技术展开说理和论证。全国人大和全国人大常委会有必要针对这两种制度安排作出更为细致的规定,即在全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会相应工作的基础上,对宪法监督和宪法解释的事项进行适度区分。[57]例如,可以将权限争议、党内法规的合宪性审查、政党意志的合宪性确认、全国人大/全国人大常委会决议的合宪性审查、政治民主程序的合宪性确认等纳入宪法监督事项,将由最高人民法院移交的需附带进行合宪性审查的案件纳入宪法解释事项。只有如此,合宪性审查制度才能真正落地并发挥其特有功能。

   注释:

   [1] 习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日),人民出版社2017年版,第38页。

   [2] 参见王锴:《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》,《中国法学》2019年第1期,第5页以下。

   [3] 参见胡锦光:《论法规备案审查与合宪性审查的关系》,《华东政法大学学报》2018年第4期,第22页以下;刘松山:《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》,《中国法律评论》2018年第4期,第21页以下。

   [4] 参见邢斌文:《论立法过程中法律草案合宪性的判断标准》,《政治与法律》2018年第11期,第61页以下。刘松山认为,合宪性审查只能理解为宪法监督,只能是事后审查。参见前引[3],刘松山文,第28页以下。

   [5] 参见于文豪:《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》,《中国法学》2018年第6期,第43页以下。

   [6] 参见侯猛:《政法传统中的民主集中制》,《法商研究》2011年第1期,第121页。

   [7] 列宁:《为共产国际第二次代表大会准备的文件》,载《列宁选集》第4卷,人民出版社1995年版,第254页。

   [8] 在我国,民主集中制曾被分别适用于党内和国家政权组织领域。有关党内的民主集中制的论述,参见刘少奇:《论党》,载《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981年版,第358页;有关作为新民主主义政体的民主集中制的论述,参见毛泽东:《新民主主义论》,载《毛泽东选集》第2卷,人民出版社1991年版,第677页。

   [9] 毛泽东:《论联合政府》,载《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1057页。

   [10] 毛泽东:《和英国记者贝特兰的谈话》,载前引[9],《毛泽东选集》第3卷,第383页。

   [11] 关于功能分化社会中政治系统功能的限定,参见李忠夏:《法治国的宪法内涵——迈向功能分化社会的宪法观》,《法学研究》2017年第2期,第3页以下。

   [12] 在卢曼看来,政治系统特有的功能是,通过有约束力的决断来解决社会中的开放性问题。N. Luhmann, Politische Soziologie, Suhrkamp Verlag, Berlin 2010, S.37 ff.

   [13] 如经济按经济标准运行、法律按法律标准运行、文化按文化标准运行。对此功能分化图景的论述,参见前引[11],李忠夏文,第13页以下。

   [14] N. Luhmann, Komplexit?t und Demokratie, in: ders., Politische Planung,4. Aufl., Springer Fachmedien Wiesbaden,1971, S.33-45.

   [15] N. Luhmann, Politische Verfassungen im Kontext des Gesellschaftssystems, in: Der Staat,1 (1973), S.7 ff.

   [16] 共同纲领和1954年宪法旨在建立起整套的科层体制,实践中议行方面却高度融合,这种融合并不是指议行机构的完全重合,而是指从全国人大产生出的执行机构,在政治框架下独立运作的空间有限,政治依附性较高。

   [17] 参见前引[11],李忠夏文,第3页以下。

   [18] 在周雪光看来,常规的科层体制与运动型治理机制互为因果、互相制约、相辅相成,但运动型治理在现代社会越来越产生出治理常规化、政治动员仪式化、效果变差、与现代社会法理权威相冲突等问题(参见周雪光:《运动型治理机制——中国国家治理的制度逻辑再思考》,《开放时代》2012年第9期,第105页以下)。在冯仕政看来,国家运动的实际发生,需要同时具备三个条件:一是国家对社会改造怀有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力,因而对社会改造的态度比较积极甚至激进;二是国家的基础权力严重滞后,致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标;三是在采用激进手段时无需经过社会同意,社会也无法制约(参见冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期,第81页)。

   [19] 参见前引[18],周雪光文,第105页以下。

   [20] 参见前引[11],李忠夏文,第3页以下;李忠夏:《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》,《政法论坛》2018年第5期,第119页以下。

   [21] 邓小平曾指出,过去“民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少”。民主集中制的中心是民主,我们实行的是民主集中制,这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。参见《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第144页以下;中共中央文献研究室编:《邓小平思想年谱》(1975—1997),中央文献出版社1998年版,第98页。

   [22] W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-A?mann/A. Vo?kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, Verlag C. H. Beck München 2012, S.97.

   [23] [德]马克斯·韦伯:《经济与社会》第2卷上册,阎克文译,上海人民出版社2010年版,第1111页。

   [24] 参见林彦:《国家权力的横向配置结构》,《法学家》2018年第5期,第29页以下。

   [25] 宪法变迁可区分为政治系统的宪法变迁与法律系统的宪法变迁,在文本未变化而政治状态发生变化的情况下,可称之为“通过政治事实的宪法变迁”。“八二宪法”中国家权力配置的悄然变化就属于这一情况。参见李忠夏:《宪法变迁与宪法教义学——迈向功能分化社会的宪法观》,法律出版社2018年版,第218页以下。

   [26] 参见前引[20],李忠夏《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》文,第119页以下。

   [27] 近期国内掀起了新一轮有关国家权力配置的讨论热潮,学者争论的焦点在于,中国目前的国家权力配置是否已经走出了“议行合一”的框架,而需以“功能适当”加以概括。持“功能适当”论的学者认为,从实践来看,中国并非“议行合一”,而是“议行分开”,因而需要转向新的权力分配模式,即“功能适当”(参见张翔:《我国国家权力配置原则的功能主义解释》,《中外法学》2018年第2期,第281页以下)。对此,有学者进行了反驳,认为判断“议行合一”的关键并不在于议、行这两个机关是合并还是分开,或者权力内部是否存在分工,而在于权力机关的“全权性”及其在整个国家权力体系中的优越地位(参见杜强强:《议行合一与我国国家权力配置的原则》,《法学家》2019年第1期,第1页以下)。关于“议行融合”的论述,参见前引[24],林彦文,第29页以下。

   [28] 根据权力的分开来反驳“议行合一”的论证,只看到第二个层面的国家权力配置中的分工,而未看到“八二宪法”国家权力配置中的双层维度。参见上引张翔文,第281页以下。

   [29] 参见前引[24],林彦文,第29页以下。

   [30] 在有关议行关系的论争中,各方论者都高度认同我国的国家权力配置体制不同于西方三权分立,不存在三权之间的对等和相互制约。全国人大和全国人大常委会作为最高国家权力机关超然于其他国家机关之上。在其之下,其他国家机关在一定程度上存在分工和制约。从这个角度来说,学者们关于“议行合一”的争论不过是名分之争。问题的关键在于,议行之间的关系如何因应社会情势的变化而更好地发挥作用。这取决于议行双层结构背后的规范目标,即如何最大化地实现政治系统的功能。

   [31] 参见张翔:《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》,《比较法研究》2018年第3期,第143页以下;钱坤、张翔:《从议行合一到合理分工:我国国家权力配置原则的历史解释》,《国家检察官学院学报》2018年第1期,第25页以下。

   [32] N. Luhmann, Die Politik der Gesellschaft, Suhrkamp 2000, Frankfurt am Main, S.83.

[33] 规训政治系统是出于“维系社会系统功能分化”的需要,传统的权力分立、基本权利保障都是为了防止政治系统的扩张,N. Luhmann, Grundrechte als Institution,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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