李忠夏:合宪性审查制度的中国道路与功能展开

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2019-12-24 23:08:22

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李忠夏  
只有如此,民主才能通过制度化的程序将多样化的社会需求反映到政治层面,政治系统也才能具备迅速、充分回应社会需求的专业能力,真正做到“民主”与“集中”相结合。

   改革开放进入到新时代,社会领域进一步分化,社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾,转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着,因经济领域和社会领域高度自治引发的各种负面效应开始显现,需要在私人自治的基础上适度强化国家干预。社会由此衍生出新的复杂性,主要表现为社会福利需求和社会保障需求日益增多,需要增加公共管理机构与之配套,在不加重政府财政负担的基础上确保公共服务的高效供给;新的金融风险、环境风险、科技风险、互联网和大数据风险不断出现,需要分工精细、专业精深的专门机构予以应对。诸如此类的新形势,要求相应的公共行政部门保持组织架构上的稳定性以及政策层面的持续性和连续性。同时,行政权力的触角有必要向未曾涉及的领域不断延伸和扩展,为追求效率之目的,甚至需在某种程度上突破传统法治国的束缚。[22]如韦伯所见,行政任务的强度和质的发展更加有力地推动了科层化进程。[23]在此背景下,政、治、民的关系在分立的基础上,又呈现新的态势。为应对新的复杂情势,三者的依存度开始提升。具体而言,“政”的一面将适度得到加强。“中国共产党领导”被写入宪法条文,正是为了顺应新时代背景下加强“政”的需要。同时,“政”与“民”之间通过程序建立起来的结构耦合机制需要进一步提升,以确保民众意见能够反映到政治决策层面。在日益紧迫的时间压力下,“治”的专业化应进一步得到强化,但为确保“治”能作出行之有效的决定,还需采取措施防止权力滥用。总之,要在民主的基础上有效实现“集中”,政、治、民三者不能仅仅满足于分化,还需要进一步加强联系与沟通,以使“民主”和“集中”同时实现。

   (三)民主集中制下的议行关系

   新的社会情势下,政、治、民三重结构的关系变化需要在国家权力配置方面获得体现,具体反映到宪法所规定的议行双层结构中。在宪法上的国家权力配置层面,政、治、民的三重关系反映为“人民—中国共产党/全国人大—国家机构”三位一体的结构体系。民意、政治决断、科层体制三者各自在独立的空间内运作,互不侵扰又互相依赖,保持着良好的平衡。从政治社会学的角度来看,这一结构是当今中国政治稳定的重要前提。这三者的内在关系,构成了政治系统的内部组织制约,一方面可以通过组织约束防止政治系统的内在扩张,将政治系统限定在特定的政治事务领域,另一方面又能使政治系统及时回应社会日益涌现的各种新问题,并在特定的政治前提下,作出有约束力的决断。“八二宪法”以来,中国国家权力配置的总框架并未发生实质变化,仍然是“全国人大/常委会之下各国家机关分工、配合和制约”的模式。[24]然而,随着改革开放以来社会的转型和整体变迁,“八二宪法”内置的国家权力结构已悄然发生了“宪法/政治状态”的改变。[25]

   首先,“八二宪法”的权力决断机制,即确立国家根本政治决断的机制,是通过“中国共产党—全国人大/全国人大常委会”的二元结构塑造的。[26]其次,“八二宪法”的权力运行机制属于技术化的权力分工和制约,这一维度主要通过立法、行政、司法、监察等国家权力之间的关系来界定。在这个二元维度的分层结构中,第一个层面涉及“政”的内部构造以及“政”与“民”的关系,第二个层面涉及国家机构之间的关系,并因为建立了制度化的“行—政”结构,从而形成了“政”与“治”的内在区分。此即“八二宪法”中的议行双层结构:“中国共产党—全国人民代表大会”的政治决断维度,属于“议”的层面,立法、行政、司法、监察维度的国家权力则属于“行”的层面。这一议行结构的特征不能简单地用合一、分开或者融合来概括。[27]首先,这两个维度的权力结构显然并未合一。其次,议行结构涉及的是两个层面的权力结构,而非平行层面上的权力分开,权力分开只能限于第二维度中的国家权力分工,并仅在这一层面,可适用“功能适当”原则。[28] “议行融合”的说法可能更为贴切,但“融合”一词的表意并不清晰,融合的程度和范围也难以确定。[29]

   议行双层结构的特征、议与行在功能上的区分及其相互依存的关系,只能置于政、治、民这三重结构中才能理解。[30]首先,议行之间互相区分、功能有别。前者更注重发掘民意,并以民意为基础,通过特定程序作出政治决定,把握政治方向。后者则是在政治方向的框架中进行技术化治理。其次,议行之间相互影响、相互合作,科层制带有技术化、专业性和政治中立的特点,需要通过民主政治过程为其设定政治方向,并通过特定方式对其加以限制。比如,通过人事关联、党委在政府机构中的设置、党政合署办公等机制安排,将党的决定转换为国家意志,为治权结构的运作设定前提。再次,在议行二元结构中,后者也能够对前者产生影响。政治决定作出过程中可能出现专业知识不足或信息不对称等问题,此时,专业化的治理机制可以对政权结构提供反馈。最后,二者都离不开民众这一系统的支撑,只有与民众产生关联,议行二元结构才能获得源源不断的民主动力,纠错机制才能行之有效。

  

   二、合宪性审查的功能定位:维系议行二元结构的平衡

   国家权力既要在政治民主过程设定的政治方向中运行,又内在地建立起了分工体系,从而实现民主运行、专业行政、政治集中三者的平衡建构,以最大限度地实现政治系统的功能,满足民主集中制的要求。政治系统因应社会复杂性的要求而产生的功能定位,构成了“议行双层结构”的规范目标,也为合宪性审查的功能展开设定了方向。

   (一)议行双层结构的规范目标

   社会复杂性的提升对于政治系统的能力提出了相应要求。政治系统亟需在传统代表制的基础上,建立起应对复杂社会问题的反思机制,强化民众与政权之间的程序通道,将公共意见与“政治决定的前提”紧密联系在一起,实现政治系统的功能——“作出有约束力的政治决断”。如果说传统上权力分立的主要目的在于制约权力和保障自由,[31]今天的国家权力配置则需要在此基础上更进一步。在此背景下,就产生了两种需求:保障政治系统功能的展开,以作出有约束力的政治决断;[32]规训政治系统以防止政治系统扩张。[33]

   彭真在总结“八二宪法”有关国家权力分配的诸原则时指出,国家机构的诸多规定应遵循三项原则:“第一,使全体人民能够更好地行使国家权力;第二,使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业;第三,使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。”[34]对此,张翔和王旭分别进行了解读,王旭将之归纳为“民主制约原理”“机构效能原理”“机构耦合原则”。[35]张翔认为这段话要表达的核心是“国家权力行使要有效能”这一原理,进而与国家权力配置的“正确性”问题联系在一起。[36]两位学者的上述归纳,无疑看到了政治系统功能取向中的政治效率面向,但政治效率需置于社会系统功能分化背景下的政治系统功能定位中方能更好展现。否则,无论是“效率”还是“正确性”,都难以找到界定标准。

   在彭真总结的三项原则中,第一个子原则确立的不仅仅是民主制约原理,也有狭义政治维度上的民主实现和政治过程的原理,其中提到的“人民更好地行使国家权力”至少包括两方面要求:(1)民主过程最大程度的实现;(2)有效率地作出有约束力的政治决定。在这个维度中,主要涉及“中国共产党—全国人民代表大会”的党政结构。一方面是“中国共产党”的政党代表结构,有学者将其称为来自人民的“委托专政”,[37]这种民主建构主要通过党群之间的、制度化的和非制度化的各种联系(比如群众路线等)形成;另一方面是中国共产党与全国人大之间的关联,党的意志与国家意志之间的衔接,涉及党政之间的关系问题。关于这二者的关系,习近平曾有明确论述,即“通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。……善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。[38]这也意味着,中国共产党通过民主过程所作的政治决定,需要经过法定程序转换为国家意志,即通过人民代表大会制度将党的意志上升为国家意志,以此实现党政之间的联系。

   第二、三个子原则涉及国家机关的权力运行和权力配置的原理,属于治权维度中的国家权力分配原理。这两个原则要求:(1)国家机关要更有效地领导和组织社会主义建设事业。为适应时代的发展,国家机关要发展出专业化的科层体制。(2)在这个维度中,国家机关相互之间要形成分工、配合和制约的机制,即立法、行政、司法、监察等权力的分工与制约。因此,作为厘清国家机构分工维度的“功能适当”原则只能停留在这个层面。

   总之,“八二宪法”建立起的议行结构,某种程度上与政治社会学上政治系统的内在分化相吻合。这种分化与耦合的议行结构,正体现了民主集中制原则的要求:建立既民主又集中、既追求效率又注重制约的国家权力运行机制。同时,其也符合国家治理体系与治理能力现代化的要求,能够最大限度地实现政治系统在现代社会的功能。

   (二)合宪性审查的功能分析

   作为国家权力运行重要环节的合宪性审查也应嵌入到议行双层结构中去:一方面,合宪性审查功能的展开需要以我国独特的议行结构为前提;另一方面,合宪性审查又要起到维系议行结构平衡的作用。宪法文本对于议行关系的规定毕竟是静态的。历史实践表明,议行之间的关系经常遭到扭曲,二者之间的平衡经常被打破。例如,中华人民共和国成立之初,政、治、民三者之间的平衡结构并不存在。即使是1982年宪法通过后,议行关系处于相对平衡状态,但党政之间的关系、国家机构之间的权限分工、立法的合宪性等方面一直存在诸多亟待解决的难题。为维持议行关系之平衡,就需要一种制度安排,合宪性审查制度恰好可以起到这种作用。合宪性审查的权力保留给全国人民代表大会宪法和法律委员会这一制度事实表明,合宪性审查是位于“议—政”这一维度的。[39]合宪性审查扩展和加强了全国人大作为最高国家权力机关的属性,不能仅从立法机关的属性中去理解合宪性审查。要准确把握合宪性审查的功能定位,首先需要对置身于议行结构中的全国人大及其常委会的宪法属性进行分析。

   在规范层面,全国人民代表大会具有双重的主体地位,即最高国家权力机关和国家立法机关。[40]基于这一双重属性,全国人大同时处于“政”与“治”两个系统,作为最高国家权力机关的全国人大处于“政”的维度,作为立法机关,则处于“治”的维度。这也使全国人大作为最高国家权力机关和国家立法机关的双重地位变得更为清晰。

   其一,全国人大作为最高国家权力机关,具有连接党的领导和国家权力的桥梁作用,使党的意志转换为国家意志,并对由它产生的国家机构进行监督。鉴于应对社会复杂性的功能划分的要求,此处的监督只能通过汇报工作、人事任免、人大代表的质询等非直接介入相关机构工作的方式来进行,这里的“最高性”也就不是直接命令式的工作领导,而是通过间接的监督方式来体现。

其二,全国人大和全国人大常委会作为国家立法机关又存在于“治”的维度中。虽然“八二宪法”在制定时就已考虑要“扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”,[41]并且全国人大常委会在事实上也有所扩权,大量的立法事项由全国人大常委会而非全国人大承担,[42]但这并未使全国人大和全国人大常委会变为分处不同维度的两个机构,全国人大仍然承担着相应的立法工作。在这个维度中,全国人大和全国人大常委会的权限也被明确限定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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