杜鹏:论乡村治理的村庄政治基础

——基于实体主义的政治分析框架
选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2019-12-11 08:50:49

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杜鹏  
奠定了乡村治理的基础。

   实体主义视角并不否定村庄政治的开放性。在不同的历史阶段,国家制度塑造了村庄政治的形态,而且面对基层社会的复杂性和差异性。事实上,集体土地制度是国家政治调控乡村社会的重要载体。村庄政治纳入“集体”的制度框架,形成以“集体”为核心的村庄政治生态。具体而言,作为理想型意义上的村庄政治,其实践内涵包含以下四个方面:第一,村庄政治的主体。农民以集体成员的身份参与村庄政治过程。群众与精英的分化服从于集体成员的共同身份,村庄精英因而内在于集体。第二,村庄政治的动力。村庄政治不仅是主体基于自身利益的权力博弈,而且是以农民与集体土地关联为基础的公共协商,村庄公共利益是村庄政治可持续的基本动力。第三,村庄政治的架构。村庄政治依托特定的组织模式。在“政经合一”的集体制度框架下,村级基层组织既包含“村两委”的政治组织形态,而且也包含“经济联合社”的经济组织形态,二者在实践中具有一体性。村庄政治过程因而是一个组织过程。第四,村庄政治的规则。村庄政治既嵌入乡村社会,又承载国家的制度调控。所以,村庄政治的实践过程中,可援引诸如人情、面子等传统的本土性资源,而国家的制度、意志和政策也是村庄政治实践不可或缺的外部因素。总之,村庄政治的主体、动力、架构和规则共同定义了村庄政治的独特性,赋予其丰富的实践内涵。

  

   三、村庄政治过程:实践机制与本土路径

  

   新制度主义视野中的制度往往被等同于组织、规则与文化,制度主要是政治过程的表达载体。政治因而外在于制度,制度演化的政治而非制度实践的政治自然成为研究的焦点。随着村庄政治形态的演化,集体土地制度在乡村社会场域中释放了浓厚的实践属性,即集体对农民分散利益的协调与整合成为集体在场的主要方式。在土地政治的形态下,村庄政治不仅依托集体的制度基础而具有稳定性与可控性,而且,其嵌入乡土社会的形态又赋予其灵活性和具体性,二者统一于集体内部的政治过程。在乡村社会场域中,村庄政治的实践过程是“集体”持续再生产的基本机制,“集体”由此成为一个政治实体。

   (一)动员机制

   组织动员是村庄政治展开的最为基本的机制。自由主义政治理论强调基于个人理性和偏好基础上的政治秩序,特定的政治均衡是多元主体之间利益妥协的产物。与此不同,组织动员强调集体对农民的组织和塑造。“集体”本身是一个“小公”的政治单元[23],是村庄公共性的制度载体。在村庄日常生活中,“私用”之“私”可能侵蚀集体之“公”,扭曲村庄的公共性。组织动员是主体之“私”向集体之“公”敞开的过程,这是农民的政治主体性被激发的过程。组织动员扭转了集体之“公”的制度沉寂状态,开辟了“内在超越”(1)的村庄政治共同体再生产路径。中国乡村社会中的公私关系不是通过“领域”界定的,而是通过“关系”界定的[24]。公共性体现为“公”对“私”的调控能力。在集体土地制度框架下,村庄公共性产生于集体内部的组织动员过程。组织动员的基本目标是促成由“小私”向“大公”的主体转换,基于“崇公抑私”的原则否定个体“一己之私”的正当性。动员因而是“改造人心”的政治实践,而非个体之间的竞争博弈。

   政治动员是农民集体的内部动员。它并不否定农民的权利,权利恰恰经由全面深度的政治动员而具体化,进而为权利配置的优化提供了可能。农民集体的制度框架赋予政治动员以显著的内生性和主体性。具体而言,动员机制主要通过“开会”的方式展开。笔者在农村调查时,村组干部讲到如何“做工作”,必然提及的经验就是“开会”。会不会开会,开不开得起来会,会开得好不好,是衡量一个干部工作能力的重要指标。会议机制既是公共性的生产机制,以清晰地界定公私边界,确立政治原则,同时也是群众的政治参与机制,为群众多元利益的集中表达和协商磨合提供了平台。动员的目标是“以公克私”“化私为公”。通过公私关系的调节,动员机制成为私人性向公共性跃升的重要环节。可见,以组织动员为基础的公共性生产既嵌入又超越了村庄熟人社会内生的秩序机制和交往逻辑。村集体是动员机制本身的组织者和实施者,也是动员的方向、策略、资源的引导者、实施者和供给者。

   (二)平衡机制

   “结平衡账”是村民自治的核心机制,也是村社共同体的基础[25]。“结平衡账”指的是集体内部不同主体之间的利益平衡。这里有两点需要注意:第一,“结平衡账”不是即时性平衡,而是具有历史纵深的平衡;第二,“利益”不仅指经济利益,而且包括情感、社会、价值等层面。在熟人社会中,经济资本、社会资本、文化资本和象征资本具有可转化性与可通约性,使村庄政治的利益平衡机制在不同层次和较长周期中展开。

   “结平衡账”的本质是平衡村庄内部的权利义务关系。由于各个主体将不同事件之中的权利义务关系进行关联和捆绑,从而形成纵横交错的权力关系束,使得当事主体的权利义务关系形成“交互式平衡”的局面[26]。政治平衡的核心机制是“化私为公”“以公克私”。“化私为公”是指通过将私人之间的问题公共化,并通过公共性的协商讨论,实现公共治理。“以公克私”是指通过塑造合乎公共利益的集体共识,瓦解个体之私的正当性,以模糊和消融私的边界。面对集体之“公”,个体之“私”暂时隐遁,进而为集体之“公”对个体之“私”的配置和调控提供空间,以重建农民集体的内在统一性。主体的敞开是政治平衡达成的内核。在这个意义上,公私关系定义了政治平衡的伦理脉络,使政治平衡呈现为一种公共治理和公共状态,而非即时性和片段式的博弈平衡。因此,平衡状态本身便具有政治生产的意义,即促成政治性的析出。

   “结平衡账”触及了村庄政治的内核,也构成了评估基层“善治”的重要标准。基层治理效果取决于“连带式制衡”[27]的权力运作方式是否能够结成“平衡账”。“结平衡账”不仅发生在集体成员之间,而且也发生于村民与集体之间,村庄内部的矛盾调解、利益分配在具有时间延伸性和关系连带性的情境中。从土地政治的运作逻辑来看,土地调整则是“结平衡账”的重要机制,作为集体制度的主要实践形式,土地调整过程是村庄政治性的生产过程。

   (三)分类机制

   边缘人是村庄政治过程展开之不可或缺的内容。边缘人是组织动员无效,难以“结平衡账”的主体,其诉求往往超越了集体的消化和承载能力。治理边缘人的政治过程主要体现为对边缘人的识别、压制和孤立。伦理政治(“君子”与“小人”的区分)和阶级政治(“敌”“我”的区分)同样要面对和处理边缘人的问题。政治不是请客吃饭,也不是慈善。通过分类机制离析出边缘人,并通过社会性隔离的方式封存他们的村庄在场可能引发的负面效果,从而再生产了村庄政治正义,保障村庄政治过程的有效运行。

   在村庄政治语境中,边缘人一般以“钉子户”的身份出现,其行为逻辑具有典型的“私”的导向。在农业税费时期,区分“困难户”与“钉子户”是基层组织工作有效开展的重要前提,也是平衡村庄利益关系的基础[28]。“奸猾者占便宜”和“困难户吃亏”都将损害村庄的“常识性正义衡平感”。因此,对特定主体的边缘化是一种软性的社区性制裁,促进了“气”的排泄。由此可见,在村庄政治的框架下,集体可以调动村庄规范孤立边缘人,进而实现对边缘人的有效治理。边缘人的分类和治理有利于激活村庄规范,是村庄政治性的再生产过程。

   (四)政治过程的实体性

   通过动员机制、平衡机制和分类机制,村庄政治实现了内容与形式的统一:村庄政治不仅表现为村庄权力和利益斗争的形式,而且是利益整合与共识达成的复杂过程,村庄由此获得政治性。政治性即村庄内部围绕特定原则、规则达成共识的能力,是村庄政治过程的归宿。政治性构成了村庄政治的实体内核,使其区别于以利益为导向和以权力为媒介的政治过程。实体主义的政治分析框架致力于从村庄政治的社会基础与制度脉络出发,从乡村社会的内部视角出发,呈现村庄政治性的生成机制。在集体土地制度的实践过程中,政治过程得以通往政治整合,展现了基于公共利益而非个体利益的政治逻辑。

   村庄的政治性奠定了乡村社会简约治理的基础。简约治理强调的是乡村生活中小事的低成本治理。黄宗智认为,简约治理主要源于基层“半正式行政”框架下乡村社会内生的精英合作[6]。简约治理不仅局限于其村庄社会基础,而且延伸至社会主义的政治传统。政治过程的实体性提供了重新审视中国乡村政治转型和变迁的参照系统,它在乡村社会的场域中重构了民主的内涵与治理的模式。与之不同,西方理论视野中的政治过程植根于利益相关的行为主体均可介入政治过程,并以利益集团的形式影响政治过程[29]。利益分配的政治过程分析往往被转化为“有限理性”基础上的利益博弈过程。

   问题在于,“国家—社会”理论的引入在中国倒是基于各种经验悖论呈现了一种“地方秩序”。地方不只是相对于中央的附属性存在,而是具有自在的属性。中国基层社会与西方社会之间的实质性差异呈现了中国村庄的微观政治过程以不同的形态、路径和逻辑。村庄政治的系统位置意味着理解村庄政治需要有两种视角,一种是地方性的内在视角,一种是国家性的外部视角。西方政治的重心是权责利横向的沟通、协调与制衡,行为主义政治学中的“系统理论”是其极端体现[30];中国政治的重心在于权责利在中央、地方政府与基层社会之间的纵向配置和均衡,这种纵向、立体的均衡结构有赖于村庄政治内部的均衡。因此,透过基础层面的村庄政治过程,可展现政治过程的本土路径,深化对中国式的政治整合路径的理解和认识。

  

   四、村庄政治嬗变与乡村治理转型

  

   村庄政治的状态决定了乡村治理的绩效。随着村庄政治的演化,村庄政治日益卷入国家系统,乡村治理嵌入农民与国家关系。国家对乡村社会的政治调控决定了村庄政治的实践效能,且主要体现为政策空间与制度基础的两个维度。政策空间是指国家政策施加于村庄政治的压力和负担。制度基础是指国家对于农村集体土地制度改革的定位与方向。大体而言,改革开放以来的国家政治调控可以粗略划分为两种模式:第一种是制度基础强而政策空间小,主要对应于改革开放至取消农业税以前的阶段,第二种是制度基础弱而政策空间大的状态,主要对应于取消农业税以来的阶段。在前一个阶段,国家以农业税费的形式从农村汲取资源,资源汲取的压力转化为乡村治理的负担,压缩了村庄政治运作的合法空间。在后一个阶段,国家不仅取消农业税,而且通过资源下乡向农村输入资源,但是集体土地制度改革日益强调固化农民的土地权利,虚化集体土地所有权,从而弱化了集体土地的政治属性。国家政治调控导致村庄政治的变异,简约治理渐次向灰色治理和过密治理转型。

   (一)村庄政治的依附与灰色治理

   从乡村治理的历史脉络来看,简约治理具有不稳定性。看似完美的简约主义在现代官僚制度实践中却造成了乡村治理危机[31]。简约治理的不稳定性植根于村庄政治对国家治理的相对开放性。通过权力的组织网络,国家从乡村社会汲取资源。国家必须面对如何有效地控制基层社会这一难题。

国家对于乡村社会的控制主要遵循两条路径:一条是显性的,主要通过乡村社会内部的政治过程实现秩序供给和目标达成,例如以村社集体为单位分摊税费负担,维系农民与集体之间相对平衡的权利与义务关系,以凝聚群众的国家政治认同。在这种模式下,国家对乡村社会的控制恰恰源于对村庄政治的主体性和实体性的承认和尊重。另一条是隐性的,即对基层代理人的非正式激励,使村庄政治的运作服从于地方政府的治理需要,避免村庄政治目标的偏离。在这种模式下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南京农业大学学报(社会科学版)》2019年第4期

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